Na Međunarodni dan prava na pristup informacijama, 28. rujna 2018., u Novinarskom domu u Zagrebu predstavljen je Mozaik veza, besplatan i javno dostupan on-line alat koji istraživačkim novinarima i svim zainteresiranim građanima omogućuje istraživanje međusobnih veza politički izloženih osoba na temelju podataka preuzetih iz registara i baza javnih tijela.
Riječ je o projektu Gonga, a alat je razvijen uz financijsku podršku Googleovog Digital News Innovation Funda, NED-a, Europske unije i Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva.
Kako bi projekt profunkcionirao, nužno je bilo osigurati pristup javnim registrima i bazama. Koliki je, nakon dvogodišnjih napora, zapravo bio uspjeh u otvaranju baza?
„Od onog što su potencijalni korisnici Mozaika zacrtali, dobili smo oko 70 posto. Još nam nedostaje Registar stvarnih vlasnika, registar javnih nabava pri Narodnim novinama, popis kredita koje je odobrio HBOR, a nemamo niti iskoristiv Registar državne imovine i koncesija“, tumači nam voditelj digitalnog tima Gonga i koordinator projekta Slaven Rašković.
Kako se odvijalo otvaranje baza?
„Definitivno je bilo jako teško. Ključni su problemi bili političke naravi jer se željela stopirati objava nekih podataka, vjerojatno radi prikrivanja moguće korupcije i zloupotreba, a nisu zanemarive ni tehničke poteškoće, od kojih je najizraženija nedostatak znanja kad je riječ o pripremi podataka koje smo tražili“, objašnjava. Glavni problem krije se u tome što javna tijela nemaju razvijene API-je (application programming interface) kojima bi se omogućilo svima da automatski preuzimaju ažurirane podatke.
Za otvaranje baza bilo je nužno pozivanje na Zakon o pravu na pristup informacijama u gotovo svim slučajevima, osim kod onih baza koje same proaktivno objavljuju podatke.
„Svijest o potrebi otvorenih podataka definitivno raste, ali da nema tog zakona sve bi bilo prepušteno inicijativi pojedinaca. Jedan od ključnih zagovaračkih okvira nam je i Partnerstvo za otvorenu vlast koje je konačno donijelo svoj akcijski plan kojim su se vlasti obvezale na otvaranje podataka“, govori Rašković. Taj je akcijski plan donesen ovog prosinca, iako je inicijalni plan trebao biti pisan za razdoblje od 2017. do 2019. godine, pa je pomaknut na 2018.-2020., da bismo ga naposljetku dobili na kraju 2018. pod nazivom „Akcijski plan za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u razdoblju do 2020. godine“. Iako uz poslovično zakašnjenje, Vlada se u tom dokumentu obvezala na otvorenu vlast.
Pozivanje na pravo na pristup informacijama bilo je korisno i kao osigurač da nema kršenja Opće uredbe o zaštiti podataka (GDPR), tumači Rašković.
Na pitanje koliko je GDPR uredba otežala otvaranje baza odgovara: „Politički izložene osobe ne ulaze u definiciju zaštite koju jamči GDPR tako da utjecaj nije bio prevelik, osim kod korištenja tzv. trećih izvora – kada smo za provjeravanje istinitosti baza koristili neke dodatne izvore. Neki od njih su sve podatke uklonili ‘za svaki slučaj’“, kaže nam.
Pri preuzimanju podataka iz registara i baza tijela javne vlasti uočene su velike pogreške u samim podacima, poput pogrešno formatiranih OIB-a fizičkih i pravnih osoba, podataka upisanih u pogrešna polja (zamjena ime i prezime), tipfelera u podacima i slično. Stoga na početnoj stranici Mozaika stoji i upozorenje da podaci prolaze kroz razne faze čišćenja, a s obzirom da se radi o stotinama tisuća fizičkih i pravnih osoba i milijunima informacija o njima, sve smeće u podacima, navodi se, jednostavno je nemoguće očistiti. Upravo zato što tijela javne vlasti nemaju razvijene API-je, ažuriranje podataka u Mozaiku nije automatizirano, već ovisi o unosu nove verzije podataka iz nekog izvora pa je to razlog zašto podaci u Mozaiku veza mogu biti stari i po nekoliko mjeseci.
Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva najrelevantnija je baza svih visokih dužnosnika i institucija, a podaci se objavljuju u CSV formatu i ažuriraju svaki mjesec. Problem je, međutim, što se uz imena ne donosi i OIB pa se, kako bi se provjerila vjerodostojnost, treba ručno provjeriti preko 10.000 imena i naziva koji su u bazi.
Ministarstvo uprave vodi razne registre u otvorenom formatu, ali, istovremeno, u njima je sadržano i puno grešaka, a podaci su vrlo kaotični. Recimo u Registru udruga nekad se uz osobu koja zastupa udrugu navodi i njen OIB, nekad se navodi OIB udruge, a drugi put ne, što predstavlja velike probleme kod uparivanja podataka.
Kad je riječ o Ministarstvu pravosuđa, Gong je uspio dobiti bitku za objavu Sudskog registra. Gong je, presudom Visokog upravnog suda, tri godine nakon podnošenja zahtjeva uspio od Ministarstva pravosuđa dobiti javno dostupne podatke iz sudskog registra u otvorenom formatu. Godinu dana nakon te presude, u lipnju 2018., Ministarstvo pravosuđa objavilo je API Sudskog registra za sve korisnike koji u strojno čitljivom obliku žele preuzimati podatke Sudskog registra u svoja aplikativna rješenja. Riječ je o najnovijem standardu otvorenosti podataka kakav propisuje i novi prijedlog revizije Direktive o informacijama javnog sektora koji je donesen 25. travnja 2018. (Proposal for a revision of the Public Sector Information (PSI) Directive). Zabrinjava ipak najava, kaže Rašković, da unatoč spomenutoj presudi podaci možda neće biti dostupni svima, već će se naplaćivati.
Iz Ministarstva financija u Mozaik veza povučen je Registar neprofitnih udruga te Pregled izvršenja državnog proračuna, što znači da su dostupne isplate iz Državne riznice.
Pred kraj ove godine, Fina je izgubila bitku s Gongom koji je u svibnju tražio Registar godišnjih financijskih izvještaja u otvorenom formatu. Fina je ubrzo odgovorila kako se pravo na pristup informacijama ne odnosi na tražene podatke te navela uvjete koje propisuje Zakon o računovodstvu i cjenik propisan odgovarajućim podzakonskim aktima po kojem bi ove podatke mogli dostaviti uz naplatu. Fina je, naime, godinama skupo naplaćivala financijska izvješća firmi. Gong se na takvu odluku žalio povjerenici za informiranje koja je odbacila argumentaciju Fine i dostavila im predmet na ponovno razmatranje. Fina je potom objavila registar u otvorenom formatu, a .csv datoteke od 2008. do 2017. godine moguće je preuzeti na stranici RGFI javna objava. Za pristup podacima potrebno je tek besplatno se registrirati, a dostupna je Bilanca i Račun dobiti i gubitka za sve obveznike.
Fina proaktivno objavljuje i Registar koncesija, ali je on jako nepotpun i s manjkavim podacima. „To je jedan od registara s najgorim podacima koji je, vjerojatno, skupljen od različitih tijela koja su na različite načine uvodila podatke. Zbog toga još uvijek postoji potreba sveobuhvatnog registra koncesija“, tumači Rašković.
Vrlo važan izvor podataka je i Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa od kuda se vuku podaci iz imovinskih kartica dužnosnika.Svi dužnosnici obavezni su podnijeti imovinsku karticu na početku i kraju mandata te prijaviti svaku promjenu u imovini. Usprkos tome, kaže Rašković, ne postoje jednoznačne oznake kojima se može pratiti stanje imovine. Spominje se, primjerice, kredit, ali nije lako pratiti kada je koji otvoren ili zatvoren. Uskoro bi, podsjetimo, trebale biti dostupne i imovinske kartice sudaca, ali pitanje je što će one sve sadržavati.
Od Državnog izbornog povjerenstva za Mozaik su traženi podaci o financijskim izvještajima stranaka iz kojih bi se vidjeli donatori ali, kaže Rašković, ništa starije od 2012. za Mozaik veza nije iskoristivo s obzirom da je riječ o neupotrebljivim formatima (PDF i slično).
Kako bi se izbjegle moguće zabune u bazi, što se može samo preko jednoznačnih oznaka poput OIB-a, Mozaik veza želio je pristup Registru OIB-a, ali Ali u razgovorima s Agencijom za zaštitu osobnih podataka Gongu je rečeno kako ne smije tražiti niti objavljivati OIB-ove fizičkih osoba, odnosno da OIB-ove fizičkih osoba koji nisu javno objavljeni ne možemo koristiti. Pitanje je koliko je to osnovano s obzirom da se OIB sastoji od 11 znamenki određenih slučajnim odabirom koji ne sadrži nikakve privatne podatke. Upravo je stoga JMBG svojedobno i zamijenjen OIB-om.
Uz pozivanje na GDPR, Mozaik veza je dobio odbijenicu i za Obrtni registar koji je u nadležnosti Ministarstva gospodarstva, poduzetništva i obrta, uz obrazloženje kako se često preko adrese obrta može utvrditi i adresa pojedinca. Riječ je, inače, o registru koji je javno dostupan i pretraživ, mada ne i u otvorenom formatu. S obzirom da je zatražen temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, žalba se trenutačno nalazi kod novog povjerenika za informiranje Zorana Pičuljana.
Vezano uz registar javnih nabava, Mozaik je nedavno dobio bazu ugovora za 2018. Tek od prosinca 2017. one se vode u dostupnom formatu, a za sve starije treba se obratiti Ministarstvu gospodarstva, gdje se za više narudžbi plaća.
Posebna je priča Hrvatska banka za obnovu i razvoj. HBOR odbija zahtjeve za otvaranjem podataka o odobrenim kreditima i jamstvima skrivajući se iza bankovne tajne – iako je Visoki upravni sud donio odluku da se radi o proračunskim sredstvima o čijem bi korištenju javnost trebala biti informirana. U listopadu se u sve umiješao i DORH, iako nije stranka u postupku, tražeći od Vrhovnog suda da stopira objavu tih podataka. Pojašnjavajući medijima zašto ustraju u pokušaju sprečavanja objave podataka o kreditima HBOR-a, iz DORH-a navode kako smatraju da je Zakon o kreditnim institucijama, koji štiti bankovnu tajnu, lex specialis u odnosu na Zakon o pravu na pristup informacijama. Donedavna povjerenica za informiranje Anamarija Musa objasnila je da se ovdje uopće ne radi o sukobu između dva zakona. „Ovdje se radi o jasnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama o dostupnosti informacija koje se tiču raspolaganja javnim sredstvima. Tu nije pitanje je li nešto tajno ili nije; polazi se od toga da HBOR zapravo obavlja poslove fonda, a ne poslovne banke koja bi djelovala na tržištu i imala poslovne tajne svojih korisnika“, kazala je Musa za tportal, dodajući da ovdje nema mjesta primjeni instituta bankarske tajne.
Teško je, također, pratiti tko je sve i za što dobio sredstva iz europskih fondova jer ne postoje centralizirani podaci iz kojih bi bilo lako pratiti dodjelu i provedbu projekata.
Bez obzira na sve teškoće, smatra Slaven Rašković, Mozaik veza napravio je zapravo velik posao ne samo na zagovaranju transparentnosti, već i edukativni, kroz objašnjavanje djelatnicima javne uprave što treba napraviti da bismo dobili otvorene podatke, što znači da su u strojno čitljivim formatima koji omogućuju ponovnu uporabu informacija. O kolikom se poslu radi vidi se i iz podataka iz izvještaja za 2017. bivše povjerence za informiranje Muse, a koji kažu kako je te godine samo 21 posto tijela na svojim stranicama objavljivalo registre i baze podataka, a manje od 15 posto tijela imalo je objavljene uvjete za ponovnu uporabu informacija.
„Realno, uz izuzetak Sudskog registra, u svemu se jako kaska. Kad jednom API bude obavezan u svim tijelima javne vlasti, Mozaik veza živjet će bez ikakve dodatne pomoći. Pitanje je samo kada ćemo dočekati taj dan“, zaključuje Rašković.
faktograf
Riječ je o projektu Gonga, a alat je razvijen uz financijsku podršku Googleovog Digital News Innovation Funda, NED-a, Europske unije i Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva.
Kako bi projekt profunkcionirao, nužno je bilo osigurati pristup javnim registrima i bazama. Koliki je, nakon dvogodišnjih napora, zapravo bio uspjeh u otvaranju baza?
„Od onog što su potencijalni korisnici Mozaika zacrtali, dobili smo oko 70 posto. Još nam nedostaje Registar stvarnih vlasnika, registar javnih nabava pri Narodnim novinama, popis kredita koje je odobrio HBOR, a nemamo niti iskoristiv Registar državne imovine i koncesija“, tumači nam voditelj digitalnog tima Gonga i koordinator projekta Slaven Rašković.
Presudna uloga Zakona o pravu na pristup informacijama
Kako se odvijalo otvaranje baza?
„Definitivno je bilo jako teško. Ključni su problemi bili političke naravi jer se željela stopirati objava nekih podataka, vjerojatno radi prikrivanja moguće korupcije i zloupotreba, a nisu zanemarive ni tehničke poteškoće, od kojih je najizraženija nedostatak znanja kad je riječ o pripremi podataka koje smo tražili“, objašnjava. Glavni problem krije se u tome što javna tijela nemaju razvijene API-je (application programming interface) kojima bi se omogućilo svima da automatski preuzimaju ažurirane podatke.
Za otvaranje baza bilo je nužno pozivanje na Zakon o pravu na pristup informacijama u gotovo svim slučajevima, osim kod onih baza koje same proaktivno objavljuju podatke.
„Svijest o potrebi otvorenih podataka definitivno raste, ali da nema tog zakona sve bi bilo prepušteno inicijativi pojedinaca. Jedan od ključnih zagovaračkih okvira nam je i Partnerstvo za otvorenu vlast koje je konačno donijelo svoj akcijski plan kojim su se vlasti obvezale na otvaranje podataka“, govori Rašković. Taj je akcijski plan donesen ovog prosinca, iako je inicijalni plan trebao biti pisan za razdoblje od 2017. do 2019. godine, pa je pomaknut na 2018.-2020., da bismo ga naposljetku dobili na kraju 2018. pod nazivom „Akcijski plan za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u razdoblju do 2020. godine“. Iako uz poslovično zakašnjenje, Vlada se u tom dokumentu obvezala na otvorenu vlast.
Brojne greške i nečistoće u izvorima
Pozivanje na pravo na pristup informacijama bilo je korisno i kao osigurač da nema kršenja Opće uredbe o zaštiti podataka (GDPR), tumači Rašković.
Na pitanje koliko je GDPR uredba otežala otvaranje baza odgovara: „Politički izložene osobe ne ulaze u definiciju zaštite koju jamči GDPR tako da utjecaj nije bio prevelik, osim kod korištenja tzv. trećih izvora – kada smo za provjeravanje istinitosti baza koristili neke dodatne izvore. Neki od njih su sve podatke uklonili ‘za svaki slučaj’“, kaže nam.
Pri preuzimanju podataka iz registara i baza tijela javne vlasti uočene su velike pogreške u samim podacima, poput pogrešno formatiranih OIB-a fizičkih i pravnih osoba, podataka upisanih u pogrešna polja (zamjena ime i prezime), tipfelera u podacima i slično. Stoga na početnoj stranici Mozaika stoji i upozorenje da podaci prolaze kroz razne faze čišćenja, a s obzirom da se radi o stotinama tisuća fizičkih i pravnih osoba i milijunima informacija o njima, sve smeće u podacima, navodi se, jednostavno je nemoguće očistiti. Upravo zato što tijela javne vlasti nemaju razvijene API-je, ažuriranje podataka u Mozaiku nije automatizirano, već ovisi o unosu nove verzije podataka iz nekog izvora pa je to razlog zašto podaci u Mozaiku veza mogu biti stari i po nekoliko mjeseci.
Ključne baze iz kojih se crpe podaci za Mozaik
Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva najrelevantnija je baza svih visokih dužnosnika i institucija, a podaci se objavljuju u CSV formatu i ažuriraju svaki mjesec. Problem je, međutim, što se uz imena ne donosi i OIB pa se, kako bi se provjerila vjerodostojnost, treba ručno provjeriti preko 10.000 imena i naziva koji su u bazi.
Ministarstvo uprave vodi razne registre u otvorenom formatu, ali, istovremeno, u njima je sadržano i puno grešaka, a podaci su vrlo kaotični. Recimo u Registru udruga nekad se uz osobu koja zastupa udrugu navodi i njen OIB, nekad se navodi OIB udruge, a drugi put ne, što predstavlja velike probleme kod uparivanja podataka.
Kad je riječ o Ministarstvu pravosuđa, Gong je uspio dobiti bitku za objavu Sudskog registra. Gong je, presudom Visokog upravnog suda, tri godine nakon podnošenja zahtjeva uspio od Ministarstva pravosuđa dobiti javno dostupne podatke iz sudskog registra u otvorenom formatu. Godinu dana nakon te presude, u lipnju 2018., Ministarstvo pravosuđa objavilo je API Sudskog registra za sve korisnike koji u strojno čitljivom obliku žele preuzimati podatke Sudskog registra u svoja aplikativna rješenja. Riječ je o najnovijem standardu otvorenosti podataka kakav propisuje i novi prijedlog revizije Direktive o informacijama javnog sektora koji je donesen 25. travnja 2018. (Proposal for a revision of the Public Sector Information (PSI) Directive). Zabrinjava ipak najava, kaže Rašković, da unatoč spomenutoj presudi podaci možda neće biti dostupni svima, već će se naplaćivati.
Iz Ministarstva financija u Mozaik veza povučen je Registar neprofitnih udruga te Pregled izvršenja državnog proračuna, što znači da su dostupne isplate iz Državne riznice.
Pred kraj ove godine, Fina je izgubila bitku s Gongom koji je u svibnju tražio Registar godišnjih financijskih izvještaja u otvorenom formatu. Fina je ubrzo odgovorila kako se pravo na pristup informacijama ne odnosi na tražene podatke te navela uvjete koje propisuje Zakon o računovodstvu i cjenik propisan odgovarajućim podzakonskim aktima po kojem bi ove podatke mogli dostaviti uz naplatu. Fina je, naime, godinama skupo naplaćivala financijska izvješća firmi. Gong se na takvu odluku žalio povjerenici za informiranje koja je odbacila argumentaciju Fine i dostavila im predmet na ponovno razmatranje. Fina je potom objavila registar u otvorenom formatu, a .csv datoteke od 2008. do 2017. godine moguće je preuzeti na stranici RGFI javna objava. Za pristup podacima potrebno je tek besplatno se registrirati, a dostupna je Bilanca i Račun dobiti i gubitka za sve obveznike.
Fina proaktivno objavljuje i Registar koncesija, ali je on jako nepotpun i s manjkavim podacima. „To je jedan od registara s najgorim podacima koji je, vjerojatno, skupljen od različitih tijela koja su na različite načine uvodila podatke. Zbog toga još uvijek postoji potreba sveobuhvatnog registra koncesija“, tumači Rašković.
Vrlo važan izvor podataka je i Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa od kuda se vuku podaci iz imovinskih kartica dužnosnika.Svi dužnosnici obavezni su podnijeti imovinsku karticu na početku i kraju mandata te prijaviti svaku promjenu u imovini. Usprkos tome, kaže Rašković, ne postoje jednoznačne oznake kojima se može pratiti stanje imovine. Spominje se, primjerice, kredit, ali nije lako pratiti kada je koji otvoren ili zatvoren. Uskoro bi, podsjetimo, trebale biti dostupne i imovinske kartice sudaca, ali pitanje je što će one sve sadržavati.
Nedostupne baze
Od Državnog izbornog povjerenstva za Mozaik su traženi podaci o financijskim izvještajima stranaka iz kojih bi se vidjeli donatori ali, kaže Rašković, ništa starije od 2012. za Mozaik veza nije iskoristivo s obzirom da je riječ o neupotrebljivim formatima (PDF i slično).
Kako bi se izbjegle moguće zabune u bazi, što se može samo preko jednoznačnih oznaka poput OIB-a, Mozaik veza želio je pristup Registru OIB-a, ali Ali u razgovorima s Agencijom za zaštitu osobnih podataka Gongu je rečeno kako ne smije tražiti niti objavljivati OIB-ove fizičkih osoba, odnosno da OIB-ove fizičkih osoba koji nisu javno objavljeni ne možemo koristiti. Pitanje je koliko je to osnovano s obzirom da se OIB sastoji od 11 znamenki određenih slučajnim odabirom koji ne sadrži nikakve privatne podatke. Upravo je stoga JMBG svojedobno i zamijenjen OIB-om.
Uz pozivanje na GDPR, Mozaik veza je dobio odbijenicu i za Obrtni registar koji je u nadležnosti Ministarstva gospodarstva, poduzetništva i obrta, uz obrazloženje kako se često preko adrese obrta može utvrditi i adresa pojedinca. Riječ je, inače, o registru koji je javno dostupan i pretraživ, mada ne i u otvorenom formatu. S obzirom da je zatražen temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, žalba se trenutačno nalazi kod novog povjerenika za informiranje Zorana Pičuljana.
Vezano uz registar javnih nabava, Mozaik je nedavno dobio bazu ugovora za 2018. Tek od prosinca 2017. one se vode u dostupnom formatu, a za sve starije treba se obratiti Ministarstvu gospodarstva, gdje se za više narudžbi plaća.
Posebna je priča Hrvatska banka za obnovu i razvoj. HBOR odbija zahtjeve za otvaranjem podataka o odobrenim kreditima i jamstvima skrivajući se iza bankovne tajne – iako je Visoki upravni sud donio odluku da se radi o proračunskim sredstvima o čijem bi korištenju javnost trebala biti informirana. U listopadu se u sve umiješao i DORH, iako nije stranka u postupku, tražeći od Vrhovnog suda da stopira objavu tih podataka. Pojašnjavajući medijima zašto ustraju u pokušaju sprečavanja objave podataka o kreditima HBOR-a, iz DORH-a navode kako smatraju da je Zakon o kreditnim institucijama, koji štiti bankovnu tajnu, lex specialis u odnosu na Zakon o pravu na pristup informacijama. Donedavna povjerenica za informiranje Anamarija Musa objasnila je da se ovdje uopće ne radi o sukobu između dva zakona. „Ovdje se radi o jasnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama o dostupnosti informacija koje se tiču raspolaganja javnim sredstvima. Tu nije pitanje je li nešto tajno ili nije; polazi se od toga da HBOR zapravo obavlja poslove fonda, a ne poslovne banke koja bi djelovala na tržištu i imala poslovne tajne svojih korisnika“, kazala je Musa za tportal, dodajući da ovdje nema mjesta primjeni instituta bankarske tajne.
Teško je, također, pratiti tko je sve i za što dobio sredstva iz europskih fondova jer ne postoje centralizirani podaci iz kojih bi bilo lako pratiti dodjelu i provedbu projekata.
Transparentnost, ali i edukacija
Bez obzira na sve teškoće, smatra Slaven Rašković, Mozaik veza napravio je zapravo velik posao ne samo na zagovaranju transparentnosti, već i edukativni, kroz objašnjavanje djelatnicima javne uprave što treba napraviti da bismo dobili otvorene podatke, što znači da su u strojno čitljivim formatima koji omogućuju ponovnu uporabu informacija. O kolikom se poslu radi vidi se i iz podataka iz izvještaja za 2017. bivše povjerence za informiranje Muse, a koji kažu kako je te godine samo 21 posto tijela na svojim stranicama objavljivalo registre i baze podataka, a manje od 15 posto tijela imalo je objavljene uvjete za ponovnu uporabu informacija.
„Realno, uz izuzetak Sudskog registra, u svemu se jako kaska. Kad jednom API bude obavezan u svim tijelima javne vlasti, Mozaik veza živjet će bez ikakve dodatne pomoći. Pitanje je samo kada ćemo dočekati taj dan“, zaključuje Rašković.
faktograf
