Proteklih tjedan dana u medijskom i političkom prostoru uporno se plasira teza da je hrvatska javna uprava jedna od najgorih na svijetu. Pojedini mediji, kao što su Express, 24 sata, Telegram ili Index pozvali su se na zaključke Izvještaja o globalnoj konkurentnosti Svjetskog ekonomskog foruma (WEF) prema kojem je samo Venezuela gora od Hrvatske po efikasnosti javne uprave. Takvo krivo preneseni zaključci izvještaja, koji usput budi rečeno, pati i od metodoloških nedostataka te se zasniva na subjektivnoj procjeni anketiranih menadžera i poduzetnika, nekritički i bez ikakve provjere prihvatilla je i parlamentarna stranka Most.
Osim toga, javna uprava u Hrvatskoj u ovom je izvještaju na 128. mjestu, od 140 zemalja, a ne predzadnjem, kako su prenijeli neki.
„Može se zaključiti da je ‘vijest’ da je Hrvatska na predzadnjem od 140 zemalja po kvaliteti javne uprave manipulacija ili u najblažem slučaju rezultat neznanja i nesnalaženja s čitanjem najnovijeg izvještaja WEF-a“, jasan je Ivan Koprić, predstojnik katedre Upravne znanosti na zagrebačkom Pravnom fakultetu, predsjednik stručne udruge Institut za javnu upravu i glavni i odgovorni urednik međunarodnog znanstvenog časopisa Hrvatska i komparativna javna uprava – Croatian and Comparative Public Administration.
„Da stvar bude zanimljivija”, nastavlja Koprić u svojoj javnoj izjavi, “kod tog jedinog našeg predzadnjeg mjesta riječ je zapravo o – pravosuđu, a ne o javnoj upravi! Možda netko ne razumije razliku između ta dva velika državna sustava? To se naravno može oprostiti svakome građaninu, ali ne onome tko ima ambicije biti ministar u vladi ili na nekom drugom istaknutom javnom poslu“..
On je analizirao izvještaj WEF-a te pronašao da ocjena o konkurentnosti ima 12 „stupova“ (eng. pillars), a samo u prvom „stupu“, koji govori o kvaliteti institucija, ima sedam elemenata, od kojih je uspješnost javnog sektora jedan. Ostalih šest su sigurnost, socijalni kapital, međusobni nadzor i ravnoteža vlasti (funkcioniranje diobe vlasti), transparentnost javne uprave, vlasnička prava, te korporativno upravljanje. Od njih se sigurnost, transparentnost i pojedini indikatori unutar ostalih elemenata odnose na kvalitetu pojedinih segmenata javne uprave. Ukupno je u ovom „stupu“, koji govori o kvaliteti institucija, Hrvatska na 74. mjestu od 140 zemalja, s 52 od mogućih 100 bodova.
Također, i u drugim „stupovima“ (12) ima indikatora kvalitete pojedinih segmenata javne uprave. U mnogima od njih je Hrvatska rangirana na viša mjesta. Primjerice, po transparentnosti javne uprave je Hrvatska na 50. od 140 mjesta.
Indikatori i rangiranje koje objavljuje WEF zasniva se značajnim dijelom na anketi. Od 98 indikatora iz kojih se izračunavaju vrijednosti pojedinih elemenata i „stupova“ čak njih 44 se zasniva na odgovorima iz ankete. Pritom se uzimaju u obzir ankete iz dvije uzastopne godine. Prošle godine je iz Hrvatske bila ispunjena 81 anketa, a ove, 2018. jedna više, tj. 82. ankete. Preostala se 54 indikatora izračunavaju ili preuzimaju iz različitih statističkih baza. Za odabir ljudi koji će biti anketirani zadužene su i odgovorne nacionalne partnerske organizacije WEF-a. Za Hrvatsku je to Nacionalno vijeće za konkurentnost.
Odabrani ljudi su zapravo direktori, odnosno menadžeri iz hrvatskih kompanija različite veličine i sektora koje se bave različitim poslovnim aktivnostima, i to iz proizvodnih i neproizvodnih industrija, poljoprivrede i usluga. Anketirani su, dakle, ljudi iz poslovne zajednice, a ne eksperti, pripadnici civilnog društva ili građani. Njihove ocjene su rezultat njihovog iskustva i shvaćanja, a ne znanstvene ili stručne analize ili spoznaje. Podloga WEF-ovog indeksa nisu evaluacijske studije utemeljene na znanstvenim dokazima.
Ipak, dodaje Koprić, to ne umanjuje vrijednost ovog indikatora, jer je riječ o ocjeni relevantnih ljudi iz jednog važnog sektora (hrvatska poslovna zajednica) koji itekako ima interesa za unaprjeđenje kvalitete javne uprave.
Upravo se u “stupu” pod imenom „Institucije“ većina indikatora bazira na ocjeni anketiranih ljudi iz poslovnog sektora iz Hrvatske. Objektivni statistički podaci i indikatori koje su razvile druge međunarodne organizacije čine ukupnu ocjenu konkurentnosti koja se zasniva na svih 12 „stupova“ važnim i relevantnim indikatorom.
Može se lako vidjeti da je, primjerice, Crna Gora puno bolje rangirana od Hrvatske po uspješnosti javnog sektora: Crna Gora je na 46., a Hrvatska tek na 128. mjestu. U čitavom „stupu“ o kvaliteti institucija Crna Gora je na 63., a Hrvatska na 74. mjestu.
„Radeći kao ekspert OECD-Sigme, UNDP-a, EU, ReSPA-e i drugih međunarodnih organizacija u Crnoj Gori potpuno sam siguran da razlika nije tako velika, a i uopće je pitanje tko bi po objektivnoj, znanstveno utemeljenoj analizi bio prije koga. Slično ispada da je javni sektor uspješniji u Srbiji (78. mjesto) nego u Sloveniji (82. mjesto). „
Dodaje da takva manipulacija jednim od indikatora, i poturanje jednog kao da je dokaz nevaljalosti svega u javnoj upravi, ne znači da trebamo biti zadovoljni ukupnim rezultatima, i da se smije ignorirati makar i jedan indikator koji Hrvatsku svrstava na predzadnje mjesto.
Naglašava da postoje i drugi indikatori, koje su razvile druge međunarodne organizacije, kojima se pokušava izmjeriti ili pokazati kvalitetu, efikasnost i druge dimenzije javne uprave. Neki su pripremljeni baš specifično za mjerenje pojedine dimenzije javne uprave dok su drugi, slično kao i ovaj WEF-a, kompozitni i uzimaju u obzir i druge sektore u pojedinoj zemlji.
„Nijedan nije baš najbolji i sasvim točan, jer se zasnivaju na ocjenama, a ne na objektivnim činjenicama ili evaluacijama koje bi imale karakter ozbiljnih, velikih te znanstveno, teorijski i metodološki dobro utemeljenih studija“, kaže.
“Valja spomenuti da je Europska komisija upravo objavila niz izvještaja o kvaliteti javne uprave u svih 28 zemalja članica, uključujući i Hrvatsku. Taj izvještaj, koji sam za Hrvatsku pisao ja, prema jedinstvenoj, usuglašenoj strukturi koja je dogovorena na razini čitavog projekta „Support for developing better country knowledge on public administration and institutional capacity building“ je objavljen i može se lako naći, skupa s komentarom svih različitih indikatora.
Hrvatska je, prema tom izvještaju koji analizira šest elemenata javne uprave – od organizacije i upravljanja vlade do pružanja usluga i digitalizacije, zauzela 26. od 28 mjesta, ispred Grčke i Rumunjske. Stoga je jasno da javna uprava treba modernizaciju i poboljšanje.
„Prvi problem koji bi trebalo rješavati je problem izostanka političke volje da se reforma javne uprave, modernizacija uprave, veća kvaliteta javnih usluga, kao i orijentacija javne uprave na građane, a ne na vlast, postave kao jedan od stvarnih prioriteta vlade i vlasti općenito (skupa s Hrvatskim saborom, predsjednikom Republike, kao i lokalnim vlastima). Pritom, treba naglasiti da je zadnja ozbiljna promjena s pozitivnim posljedicama napravljena uvođenjem sustava e-građanin, još za mandata vlade Zorana Milanovića. Ipak, i njegova je vlada na mnogo mjesta i u mnogo prilika postavljala zapreke i kočila reformu, umjesto da je vodi. U mandatima narednih vlada postojalo je tek niz manjih i parcijalnih promjena koje su se inicirale, a koje ne mogu dovesti do bitnog popravljanja kvalitete javne uprave. Naravno, trebalo bi u područja na kojima valja raditi uvrstiti i pravosuđe, ali tu nemam kompetencije, ne bavim se tim područjem i ne bih htio komentirati“, zaključuje Koprić.
faktograf
Osim toga, javna uprava u Hrvatskoj u ovom je izvještaju na 128. mjestu, od 140 zemalja, a ne predzadnjem, kako su prenijeli neki.
Nepoznavanje razlike između pravosuđa i javne uprave
„Može se zaključiti da je ‘vijest’ da je Hrvatska na predzadnjem od 140 zemalja po kvaliteti javne uprave manipulacija ili u najblažem slučaju rezultat neznanja i nesnalaženja s čitanjem najnovijeg izvještaja WEF-a“, jasan je Ivan Koprić, predstojnik katedre Upravne znanosti na zagrebačkom Pravnom fakultetu, predsjednik stručne udruge Institut za javnu upravu i glavni i odgovorni urednik međunarodnog znanstvenog časopisa Hrvatska i komparativna javna uprava – Croatian and Comparative Public Administration.
„Da stvar bude zanimljivija”, nastavlja Koprić u svojoj javnoj izjavi, “kod tog jedinog našeg predzadnjeg mjesta riječ je zapravo o – pravosuđu, a ne o javnoj upravi! Možda netko ne razumije razliku između ta dva velika državna sustava? To se naravno može oprostiti svakome građaninu, ali ne onome tko ima ambicije biti ministar u vladi ili na nekom drugom istaknutom javnom poslu“..
Javna uprava ipak na višem mjestu
On je analizirao izvještaj WEF-a te pronašao da ocjena o konkurentnosti ima 12 „stupova“ (eng. pillars), a samo u prvom „stupu“, koji govori o kvaliteti institucija, ima sedam elemenata, od kojih je uspješnost javnog sektora jedan. Ostalih šest su sigurnost, socijalni kapital, međusobni nadzor i ravnoteža vlasti (funkcioniranje diobe vlasti), transparentnost javne uprave, vlasnička prava, te korporativno upravljanje. Od njih se sigurnost, transparentnost i pojedini indikatori unutar ostalih elemenata odnose na kvalitetu pojedinih segmenata javne uprave. Ukupno je u ovom „stupu“, koji govori o kvaliteti institucija, Hrvatska na 74. mjestu od 140 zemalja, s 52 od mogućih 100 bodova.
Također, i u drugim „stupovima“ (12) ima indikatora kvalitete pojedinih segmenata javne uprave. U mnogima od njih je Hrvatska rangirana na viša mjesta. Primjerice, po transparentnosti javne uprave je Hrvatska na 50. od 140 mjesta.
Istraživanje bazirano na anketi
Indikatori i rangiranje koje objavljuje WEF zasniva se značajnim dijelom na anketi. Od 98 indikatora iz kojih se izračunavaju vrijednosti pojedinih elemenata i „stupova“ čak njih 44 se zasniva na odgovorima iz ankete. Pritom se uzimaju u obzir ankete iz dvije uzastopne godine. Prošle godine je iz Hrvatske bila ispunjena 81 anketa, a ove, 2018. jedna više, tj. 82. ankete. Preostala se 54 indikatora izračunavaju ili preuzimaju iz različitih statističkih baza. Za odabir ljudi koji će biti anketirani zadužene su i odgovorne nacionalne partnerske organizacije WEF-a. Za Hrvatsku je to Nacionalno vijeće za konkurentnost.
Odabrani ljudi su zapravo direktori, odnosno menadžeri iz hrvatskih kompanija različite veličine i sektora koje se bave različitim poslovnim aktivnostima, i to iz proizvodnih i neproizvodnih industrija, poljoprivrede i usluga. Anketirani su, dakle, ljudi iz poslovne zajednice, a ne eksperti, pripadnici civilnog društva ili građani. Njihove ocjene su rezultat njihovog iskustva i shvaćanja, a ne znanstvene ili stručne analize ili spoznaje. Podloga WEF-ovog indeksa nisu evaluacijske studije utemeljene na znanstvenim dokazima.
Manipulacija indikatorima
Ipak, dodaje Koprić, to ne umanjuje vrijednost ovog indikatora, jer je riječ o ocjeni relevantnih ljudi iz jednog važnog sektora (hrvatska poslovna zajednica) koji itekako ima interesa za unaprjeđenje kvalitete javne uprave.
Upravo se u “stupu” pod imenom „Institucije“ većina indikatora bazira na ocjeni anketiranih ljudi iz poslovnog sektora iz Hrvatske. Objektivni statistički podaci i indikatori koje su razvile druge međunarodne organizacije čine ukupnu ocjenu konkurentnosti koja se zasniva na svih 12 „stupova“ važnim i relevantnim indikatorom.
Može se lako vidjeti da je, primjerice, Crna Gora puno bolje rangirana od Hrvatske po uspješnosti javnog sektora: Crna Gora je na 46., a Hrvatska tek na 128. mjestu. U čitavom „stupu“ o kvaliteti institucija Crna Gora je na 63., a Hrvatska na 74. mjestu.
„Radeći kao ekspert OECD-Sigme, UNDP-a, EU, ReSPA-e i drugih međunarodnih organizacija u Crnoj Gori potpuno sam siguran da razlika nije tako velika, a i uopće je pitanje tko bi po objektivnoj, znanstveno utemeljenoj analizi bio prije koga. Slično ispada da je javni sektor uspješniji u Srbiji (78. mjesto) nego u Sloveniji (82. mjesto). „
Dodaje da takva manipulacija jednim od indikatora, i poturanje jednog kao da je dokaz nevaljalosti svega u javnoj upravi, ne znači da trebamo biti zadovoljni ukupnim rezultatima, i da se smije ignorirati makar i jedan indikator koji Hrvatsku svrstava na predzadnje mjesto.
Druga istraživanja
Naglašava da postoje i drugi indikatori, koje su razvile druge međunarodne organizacije, kojima se pokušava izmjeriti ili pokazati kvalitetu, efikasnost i druge dimenzije javne uprave. Neki su pripremljeni baš specifično za mjerenje pojedine dimenzije javne uprave dok su drugi, slično kao i ovaj WEF-a, kompozitni i uzimaju u obzir i druge sektore u pojedinoj zemlji.
„Nijedan nije baš najbolji i sasvim točan, jer se zasnivaju na ocjenama, a ne na objektivnim činjenicama ili evaluacijama koje bi imale karakter ozbiljnih, velikih te znanstveno, teorijski i metodološki dobro utemeljenih studija“, kaže.
“Valja spomenuti da je Europska komisija upravo objavila niz izvještaja o kvaliteti javne uprave u svih 28 zemalja članica, uključujući i Hrvatsku. Taj izvještaj, koji sam za Hrvatsku pisao ja, prema jedinstvenoj, usuglašenoj strukturi koja je dogovorena na razini čitavog projekta „Support for developing better country knowledge on public administration and institutional capacity building“ je objavljen i može se lako naći, skupa s komentarom svih različitih indikatora.
Hrvatska je, prema tom izvještaju koji analizira šest elemenata javne uprave – od organizacije i upravljanja vlade do pružanja usluga i digitalizacije, zauzela 26. od 28 mjesta, ispred Grčke i Rumunjske. Stoga je jasno da javna uprava treba modernizaciju i poboljšanje.
Rješenja
„Prvi problem koji bi trebalo rješavati je problem izostanka političke volje da se reforma javne uprave, modernizacija uprave, veća kvaliteta javnih usluga, kao i orijentacija javne uprave na građane, a ne na vlast, postave kao jedan od stvarnih prioriteta vlade i vlasti općenito (skupa s Hrvatskim saborom, predsjednikom Republike, kao i lokalnim vlastima). Pritom, treba naglasiti da je zadnja ozbiljna promjena s pozitivnim posljedicama napravljena uvođenjem sustava e-građanin, još za mandata vlade Zorana Milanovića. Ipak, i njegova je vlada na mnogo mjesta i u mnogo prilika postavljala zapreke i kočila reformu, umjesto da je vodi. U mandatima narednih vlada postojalo je tek niz manjih i parcijalnih promjena koje su se inicirale, a koje ne mogu dovesti do bitnog popravljanja kvalitete javne uprave. Naravno, trebalo bi u područja na kojima valja raditi uvrstiti i pravosuđe, ali tu nemam kompetencije, ne bavim se tim područjem i ne bih htio komentirati“, zaključuje Koprić.
faktograf
