Budući da već dugo svjedočimo lovu na "uhljebe", u kojem nerijetko ima i govora mržnje (naziva ih se, među ostalim, sektom i bulumentom ljigavaca koja se infiltrirala u sve pore države), te histeriji u kojoj se sugerira kako bez prethodne stručne analize aktualnog stanja drastično moramo smanjiti broj zaposlenih u državnoj i lokalnoj upravi i samoupravi, jer će nam, eto, u suprotnom propasti država, istražili smo što zapravo stoji iza svega toga. Stoga smo razgovarali s profesoricom Gordanom Marčetić s Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, neospornom stručnjakinjom za područje o kojem govorimo i autoricom brojnih knjiga te znanstvenih radova o javnoj upravi.
Kako komentirate sveopću hajku na "uhljebe"? Stoji li iza toga priprema da se u poslove javnog sektora uključi i privatni sektor te da se smanjenjem prava zaposlenih u javnom sektoru dodatno smanje i prava u privatnom?
U posljednje se vrijeme u medijima i političkim govorima uistinu svakodnevno čuju izjave o povlaštenom statusu prekobrojnih državnih službenika, insinuira se da je riječ o lijenim birokratima koji lagodno žive na račun onih koji ih hrane, odnosno privatnog sektora, te da se takvo stanje više ne može trpjeti. Izjave sličnog usmjerenja upućuju se i prema javnim službenicima u znanosti, obrazovanju i zdravstvu kako bi se opće nezadovoljstvo građana kanaliziralo prema onima koji predstavljaju "teret za državni proračun". Ova "hajka" nije hrvatska specifičnost, nego je odraz globalnog trenda. Smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru i njihovih prava potaknuto je neoliberalnom doktrinom Novog javnog menadžmenta, koja je osobito velik utjecaj imala u anglosaksonskim zemljama, iako joj se nisu uspjele oduprijeti ni zapadnoeuropske zemlje, koje su utemeljene u ideji pravne države i socijalno su osjetljivije. Ideja je da se metode privatnog sektora prenesu u javni kako bi se smanjili javni troškovi i povećala efikasnost javne uprave. Paradoksalno je da su brojne menadžerske reforme koje glorificiraju ekonomske vrijednosti (3 "E" – ekonomičnost, efikasnost i efektivnost) rezultirale nizom štetnih posljedica te da su nerijetko povisile, a ne snizile troškove javne uprave. Uz to, građani su postali "potrošači" javnih usluga, a ne njihovi korisnici, pa oni koji imaju novca dobivaju bolju i kvalitetniju uslugu od onih koji nemaju.
Kako ocjenjujete dosadašnje eksperimente u reformama državnih i javnih službi? Pred svake se izbore "vrišti" na preveliki broj zaposlenih u državnom i javnom sektoru, smanjuju se prava, zabranjuju nova zapošljavanja ili zapošljavaju mladi na "stručnim osposobljavanjima"… Istodobno imamo situaciju da savjetnici na Zavodu za zapošljavanje imaju i po 20 puta više nezaposlenih nego što je to uobičajeno u razvijenim zemljama, da socijalni radnici uopće ne izlaze iz ureda jer za svakog socijalno ugroženog imaju samo nekoliko minuta vremena, da zatvore pune sitni kriminalci, a oni koji su napravili goleme štete gospodarstvu ili su pak nekog ubili, slobodno šeću zemljom ili prolaze samo s uvjetnom kaznom. Jesu li ti svi eksperimenti zapravo doveli do rasula u mnogim područjima, jer se nije radilo na podizanju kvalitete javnih usluga, nego samo na dodatnoj nesigurnosti onih koji bi te usluge trebali obnašati?
Do sada su sve vlade počinjale svoj mandat s velikim obećanjima o reformama javne uprave da bi na kraju mandata polučile neuspjeh. Mnogi su razlozi za to. Prvi je taj da se temeljita reforma javne uprave ne može dovršiti za mandata jedne vlade, pa se nitko ne želi u to upuštati. Jednostavnije je napraviti kozmetičke reforme u pojedinim područjima koje odražavaju trenutni politički interes ili popularne promjene koje donose političke bodove. Drugi je razlog da političari uglavnom samo površno poznaju situaciju jer često dolaze iz područja koja nemaju nikakve veze s upravom. To čak i ne bi bio nepremostiv problem kada bi uvažavali savjete struke pri donošenju odluka i pripremi propisa, što je u našoj zemlji, gdje političarima stručnjaci uglavnom smetaju i previše kompliciraju, više iznimka nego pravilo. Sljedeći je problem potpuni nedostatak strateškog razmišljanja, koordiniranog vodstva i stručne komunikacija u provođenju reformi. Do sada nijedna vlada nije imala jasnu viziju o tome kakvu upravu želi u sljedećih 20 godina. Zbog toga se događa da pojedina ministarstva vode vlastite politike, zakoni su neusuglašeni, provode se oprečni projekti… Uz to, reforme se uglavnom provode bez prethodne analize stanja i projekcije očekivanih efekata. Zaista je nevjerojatno da se godinama govori o smanjenju broja službenika, a i dalje nigdje ne postoji egzaktan podatak o njihovu broju, a kamoli o obrazovnoj strukturi, struci ili godinama radnog iskustva. Naravno da takva situacija ne pridonosi kvaliteti obavljanja posla, nego strahu, nesigurnosti i demotiviranosti.
Postoji li uopće neka stručna analiza kako bi trebalo reformirati državne i javne službe kako bi one doista mogle kvalitetno obavljati posao, umjesto što stalno moraju strahovati od političkih i drugih pritisaka kojima su izložene? Kako bi po vama trebala izgledati prava reforma, odnosno što bi ona sve trebala donijeti?
Postoje brojne stručne analize o različitim aspektima javne uprave koje analiziraju postojeće probleme i daju preporuke za njihovo rješavanje. Riječ je o golemom području i ne postoji jedinstven recept koji će se jednako primijeniti na državnu upravu i sve javne službe. Nije isto provesti reformu u policiji i u zdravstvu. No, bez obzira na specifičnosti pojedinih područja, svaka se reforma treba temeljiti na činjenicama i podacima, a ne na paušalnim procjenama političara. Na generalnoj razini gledano, prava reforma treba dovesti do kvalitetne, učinkovite i transparentne javne uprave, što se može postići uz manje politike i više struke. Prvi korak treba početi s analizom postojećih radnih mjesta te sustavom zapošljavanja koji mora biti pošten, objektivan i proveden prema merit-kriterijima. Na svako radno mjesto treba doći osoba koja je za te poslove obrazovana i koju treba adekvatno platiti za taj posao. Istinski problem u upravi nisu stručnjaci i njihove plaće, nego loša organizacija, izmišljena radna mjesta i pravi uhljebi koji su se zaposlili i napredovali prema političkom, rodbinskom ili prijateljskom, a ne stručnom kriteriju.
Kakva je situacija u Europi? Vidimo da se i tamo lome koplja oko toga da se izjednači status zaposlenih u državnom i javnom sektoru s onim u privatnom? Koje su zemlje pronašle najbolja rješenja? Što će nam se dogoditi ako samo pod pritiskom rezova i hajke na uhljebe uvedemo ugovorna zapošljavanja, odnosno potpuno derogiramo status državnih i javnih službenika?
Izjednačavanje radno-pravnog statusa dolazi u paketu s menadžerskim reformama, pa se i u Europi nazire trend slabljenja službeničkog statusa i sigurnosti službenika. Međutim, i dalje je prilično jasna razlika između državnih službenika i ostalih javnih službenika. U značajnoj većini zemalja EU-a (njih 25), osim u Češkoj, Švedskoj i Velikoj Britaniji, državni službenici imaju različit pravni status u odnosu na druge javne službenike, osobito u pogledu postupka zapošljavanja, sigurnosti posla, karijere i platnog sustava. U Europi se još poštuju načela tradicionalne (weberijanske) uprave – politička neutralnost i nepristranost, načelo zakonitosti te specifična etička pravila i standardi kojima su podvrgnuti državni službenici. To se osigurava posebnim službeničkim zakonodavstvom u kojem su propisana prava, obaveze i odgovornosti državnih službenika. Njime se štiti službenike od uplitanja politike, ali i građane od nezakonitog djelovanja službenika, te obvezuje službenike da uvijek uzimaju u obzir javni interes, da postupaju zakonito, profesionalno, nestranački i etično. Iako ne postoji "najbolje" rješenje koje bi se moglo primijeniti jednako uspješno na sve zemlje, Hrvatska bi trebala nastaviti put kojim je krenula tijekom procesa usklađivanja službeničkog zakonodavstva s EU-standardima. Nagovještaji ukidanja dosadašnjeg službeničkog sustava i uvođenje zapošljavanja na ugovor u hrvatskim bi prilikama dovelo do još većeg utjecaja politike, jer bi ministri i drugi čelnici diskrecijski odlučivali o osnovnim pravima službenika, što bi službenike nesumnjivo stavilo u položaj nesigurnosti i time naštetilo profesionalnom i neovisnom obavljanju službe.
Smatrate li da je broj županija, gradova i općina zaista prevelik i što bi, ako uopće do toga dođe, trebalo donijeti smanjenje tog broja?
Da, taj je broj prevelik, treba ga smanjiti i uravnotežiti, jer su goleme razlike u veličini i razvojnom kapacitetu lokalnih jedinica. Neke općine nisu u stanju obavljati osnovne poslove zbog nedostatnog financijskog i personalnoga kapaciteta, dok županije nisu dovoljno velike i jake da bi predstavljale prave političke regije koje bi bile sposobne preuzeti javne poslove od regionalnog interesa. Smanjenje broja lokalnih i regionalnih jedinica donijelo bi brojne promjene, pa bi i samo njihovo nabrajanje daleko premašilo potrebe ovog teksta. Među očekivanim posljedicama je i smanjenje broja političara na lokalnim razinama. U prilog tome spomenut ću podatak na koji sam naišla kada sam u nedavnom istraživanju analizirala porast zaposlenosti u lokalnim i regionalnim jedinicama. U 2013. godini broj zaposlenih u upravnim tijelima općina bio je 4663, od čega je samo 2666 službenika i namještenika. Ostalih 1997 (više od 40 posto) su politički imenovane osobe (općinski načelnici, njihovi zamjenici…). Ne treba zaboraviti da je u vrlo malim općinama zaposlen samo jedan ili dva profesionalna službenika u jedinstvenom upravnom odjelu. Za razliku od općina, postotak političara je znatno manji u upravnim tijelima gradova (devet posto) i još manji u županijama (tri posto) budući da je u većim jedinicama zaposleno mnogo više profesionalnog osoblja.
forum.tm
Kako komentirate sveopću hajku na "uhljebe"? Stoji li iza toga priprema da se u poslove javnog sektora uključi i privatni sektor te da se smanjenjem prava zaposlenih u javnom sektoru dodatno smanje i prava u privatnom?
U posljednje se vrijeme u medijima i političkim govorima uistinu svakodnevno čuju izjave o povlaštenom statusu prekobrojnih državnih službenika, insinuira se da je riječ o lijenim birokratima koji lagodno žive na račun onih koji ih hrane, odnosno privatnog sektora, te da se takvo stanje više ne može trpjeti. Izjave sličnog usmjerenja upućuju se i prema javnim službenicima u znanosti, obrazovanju i zdravstvu kako bi se opće nezadovoljstvo građana kanaliziralo prema onima koji predstavljaju "teret za državni proračun". Ova "hajka" nije hrvatska specifičnost, nego je odraz globalnog trenda. Smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru i njihovih prava potaknuto je neoliberalnom doktrinom Novog javnog menadžmenta, koja je osobito velik utjecaj imala u anglosaksonskim zemljama, iako joj se nisu uspjele oduprijeti ni zapadnoeuropske zemlje, koje su utemeljene u ideji pravne države i socijalno su osjetljivije. Ideja je da se metode privatnog sektora prenesu u javni kako bi se smanjili javni troškovi i povećala efikasnost javne uprave. Paradoksalno je da su brojne menadžerske reforme koje glorificiraju ekonomske vrijednosti (3 "E" – ekonomičnost, efikasnost i efektivnost) rezultirale nizom štetnih posljedica te da su nerijetko povisile, a ne snizile troškove javne uprave. Uz to, građani su postali "potrošači" javnih usluga, a ne njihovi korisnici, pa oni koji imaju novca dobivaju bolju i kvalitetniju uslugu od onih koji nemaju.
Kako ocjenjujete dosadašnje eksperimente u reformama državnih i javnih službi? Pred svake se izbore "vrišti" na preveliki broj zaposlenih u državnom i javnom sektoru, smanjuju se prava, zabranjuju nova zapošljavanja ili zapošljavaju mladi na "stručnim osposobljavanjima"… Istodobno imamo situaciju da savjetnici na Zavodu za zapošljavanje imaju i po 20 puta više nezaposlenih nego što je to uobičajeno u razvijenim zemljama, da socijalni radnici uopće ne izlaze iz ureda jer za svakog socijalno ugroženog imaju samo nekoliko minuta vremena, da zatvore pune sitni kriminalci, a oni koji su napravili goleme štete gospodarstvu ili su pak nekog ubili, slobodno šeću zemljom ili prolaze samo s uvjetnom kaznom. Jesu li ti svi eksperimenti zapravo doveli do rasula u mnogim područjima, jer se nije radilo na podizanju kvalitete javnih usluga, nego samo na dodatnoj nesigurnosti onih koji bi te usluge trebali obnašati?
Do sada su sve vlade počinjale svoj mandat s velikim obećanjima o reformama javne uprave da bi na kraju mandata polučile neuspjeh. Mnogi su razlozi za to. Prvi je taj da se temeljita reforma javne uprave ne može dovršiti za mandata jedne vlade, pa se nitko ne želi u to upuštati. Jednostavnije je napraviti kozmetičke reforme u pojedinim područjima koje odražavaju trenutni politički interes ili popularne promjene koje donose političke bodove. Drugi je razlog da političari uglavnom samo površno poznaju situaciju jer često dolaze iz područja koja nemaju nikakve veze s upravom. To čak i ne bi bio nepremostiv problem kada bi uvažavali savjete struke pri donošenju odluka i pripremi propisa, što je u našoj zemlji, gdje političarima stručnjaci uglavnom smetaju i previše kompliciraju, više iznimka nego pravilo. Sljedeći je problem potpuni nedostatak strateškog razmišljanja, koordiniranog vodstva i stručne komunikacija u provođenju reformi. Do sada nijedna vlada nije imala jasnu viziju o tome kakvu upravu želi u sljedećih 20 godina. Zbog toga se događa da pojedina ministarstva vode vlastite politike, zakoni su neusuglašeni, provode se oprečni projekti… Uz to, reforme se uglavnom provode bez prethodne analize stanja i projekcije očekivanih efekata. Zaista je nevjerojatno da se godinama govori o smanjenju broja službenika, a i dalje nigdje ne postoji egzaktan podatak o njihovu broju, a kamoli o obrazovnoj strukturi, struci ili godinama radnog iskustva. Naravno da takva situacija ne pridonosi kvaliteti obavljanja posla, nego strahu, nesigurnosti i demotiviranosti.
Postoji li uopće neka stručna analiza kako bi trebalo reformirati državne i javne službe kako bi one doista mogle kvalitetno obavljati posao, umjesto što stalno moraju strahovati od političkih i drugih pritisaka kojima su izložene? Kako bi po vama trebala izgledati prava reforma, odnosno što bi ona sve trebala donijeti?
Postoje brojne stručne analize o različitim aspektima javne uprave koje analiziraju postojeće probleme i daju preporuke za njihovo rješavanje. Riječ je o golemom području i ne postoji jedinstven recept koji će se jednako primijeniti na državnu upravu i sve javne službe. Nije isto provesti reformu u policiji i u zdravstvu. No, bez obzira na specifičnosti pojedinih područja, svaka se reforma treba temeljiti na činjenicama i podacima, a ne na paušalnim procjenama političara. Na generalnoj razini gledano, prava reforma treba dovesti do kvalitetne, učinkovite i transparentne javne uprave, što se može postići uz manje politike i više struke. Prvi korak treba početi s analizom postojećih radnih mjesta te sustavom zapošljavanja koji mora biti pošten, objektivan i proveden prema merit-kriterijima. Na svako radno mjesto treba doći osoba koja je za te poslove obrazovana i koju treba adekvatno platiti za taj posao. Istinski problem u upravi nisu stručnjaci i njihove plaće, nego loša organizacija, izmišljena radna mjesta i pravi uhljebi koji su se zaposlili i napredovali prema političkom, rodbinskom ili prijateljskom, a ne stručnom kriteriju.
Kakva je situacija u Europi? Vidimo da se i tamo lome koplja oko toga da se izjednači status zaposlenih u državnom i javnom sektoru s onim u privatnom? Koje su zemlje pronašle najbolja rješenja? Što će nam se dogoditi ako samo pod pritiskom rezova i hajke na uhljebe uvedemo ugovorna zapošljavanja, odnosno potpuno derogiramo status državnih i javnih službenika?
Izjednačavanje radno-pravnog statusa dolazi u paketu s menadžerskim reformama, pa se i u Europi nazire trend slabljenja službeničkog statusa i sigurnosti službenika. Međutim, i dalje je prilično jasna razlika između državnih službenika i ostalih javnih službenika. U značajnoj većini zemalja EU-a (njih 25), osim u Češkoj, Švedskoj i Velikoj Britaniji, državni službenici imaju različit pravni status u odnosu na druge javne službenike, osobito u pogledu postupka zapošljavanja, sigurnosti posla, karijere i platnog sustava. U Europi se još poštuju načela tradicionalne (weberijanske) uprave – politička neutralnost i nepristranost, načelo zakonitosti te specifična etička pravila i standardi kojima su podvrgnuti državni službenici. To se osigurava posebnim službeničkim zakonodavstvom u kojem su propisana prava, obaveze i odgovornosti državnih službenika. Njime se štiti službenike od uplitanja politike, ali i građane od nezakonitog djelovanja službenika, te obvezuje službenike da uvijek uzimaju u obzir javni interes, da postupaju zakonito, profesionalno, nestranački i etično. Iako ne postoji "najbolje" rješenje koje bi se moglo primijeniti jednako uspješno na sve zemlje, Hrvatska bi trebala nastaviti put kojim je krenula tijekom procesa usklađivanja službeničkog zakonodavstva s EU-standardima. Nagovještaji ukidanja dosadašnjeg službeničkog sustava i uvođenje zapošljavanja na ugovor u hrvatskim bi prilikama dovelo do još većeg utjecaja politike, jer bi ministri i drugi čelnici diskrecijski odlučivali o osnovnim pravima službenika, što bi službenike nesumnjivo stavilo u položaj nesigurnosti i time naštetilo profesionalnom i neovisnom obavljanju službe.
Smatrate li da je broj županija, gradova i općina zaista prevelik i što bi, ako uopće do toga dođe, trebalo donijeti smanjenje tog broja?
Da, taj je broj prevelik, treba ga smanjiti i uravnotežiti, jer su goleme razlike u veličini i razvojnom kapacitetu lokalnih jedinica. Neke općine nisu u stanju obavljati osnovne poslove zbog nedostatnog financijskog i personalnoga kapaciteta, dok županije nisu dovoljno velike i jake da bi predstavljale prave političke regije koje bi bile sposobne preuzeti javne poslove od regionalnog interesa. Smanjenje broja lokalnih i regionalnih jedinica donijelo bi brojne promjene, pa bi i samo njihovo nabrajanje daleko premašilo potrebe ovog teksta. Među očekivanim posljedicama je i smanjenje broja političara na lokalnim razinama. U prilog tome spomenut ću podatak na koji sam naišla kada sam u nedavnom istraživanju analizirala porast zaposlenosti u lokalnim i regionalnim jedinicama. U 2013. godini broj zaposlenih u upravnim tijelima općina bio je 4663, od čega je samo 2666 službenika i namještenika. Ostalih 1997 (više od 40 posto) su politički imenovane osobe (općinski načelnici, njihovi zamjenici…). Ne treba zaboraviti da je u vrlo malim općinama zaposlen samo jedan ili dva profesionalna službenika u jedinstvenom upravnom odjelu. Za razliku od općina, postotak političara je znatno manji u upravnim tijelima gradova (devet posto) i još manji u županijama (tri posto) budući da je u većim jedinicama zaposleno mnogo više profesionalnog osoblja.
forum.tm
