Foto: AFP



Već godinama interes hrvatskih birača za lokalne izbore upečatljivo je slab. Niska izlaznost, smatraju mnogi, prije svega je posljedica nezadovoljstva funkcionalnošću lokalne uprave u rješavanju svakodnevnih problema i nemogućnošću utjecaja na lokalne moćnike – tzv. šerife. Unatoč tome, novi prijedlog zakona lako bi mogao biti daljnji korak u krivom smjeru.

“Izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi pristupilo se prije svega u cilju jačanja političke stabilnosti u jedinicama, osiguravanja kontinuiteta u njihovom radu te u konačnici smanjivanja mogućnosti učestalog održavanja prijevremenih izbora”, obrazložili su iz Ministarstva uprave u povodu početka savjetovanja u vezi nacrta prijedloga zakona. Savjetovanje je u međuvremenu završeno, zainteresirana javnost se očitovala: zbog predloženih rješenja i potrebe za stabilnošću do stupnja petrifikacije prijedlog je praktički odmah neformalno ponio ime Lex šerif. K tome, nezgodno je koincidirao sa slučajem HDZ-ova požeško-slavonskog župana Alojza Tomaševića privedenog zbog obiteljskog nasilja, pa su čak i oni mediji koje uobičajeno percipiramo kao desniji mejnstrim inzistirali na tome da lokalni šerifi ne smiju biti nedodirljivi te apelirali na HDZ da ostavi mogućnost njihove smjene.

Opozicija pak u ovom zakonskom prijedlogu vidi još jednu hadezeovsku ujdurmu, odnosno vrstu političkog pogodovanja lokalnim političkim moćnicima, županima, načelnicima i gradonačelnicima kojih je nakon zadnjih izbora najviše upravo iz redova HDZ-a – gotovo polovica od 576 jedinica lokalne samouprave koliko ih Hrvatska ima. Za Tomislava Tomaševića iz stranke Zagreb je naš, koja ima vijećnike u zagrebačkoj skupštini, nedvosmisleno je riječ o “političkoj trgovini između gradonačelnika Zagreba Milana Bandića i premijera Andreja Plenkovića. Naime, Bandić je osigurao većinu HDZ-u u Saboru, a HDZ mu vraća uslugu tako da Bandić više ne treba brinuti o većini u Gradskoj skupštini”.

Zašto Bandić i bandići više ne bi trebali brinuti o većini u Gradskoj skupštini? Zato što se mijenjaju dosadašnja pravila o istovremenom raspuštanju predstavničkog tijela i razrješenju gradonačelnika, načelnika i župana zbog neizglasavanja proračuna. Naime, u slučaju da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ne podrži proračun koji je neki lokalni čelnik predložio, raspustilo bi se samo to predstavničko tijelo, a “šerif” bi ostao na vlasti. Tek bi u slučaju ponovljenog neizglasavanja budžeta bila raspuštena i izvršna vlast. Problematičan je i institut vladinog povjerenika, koji je i dosad ima velike ovlasti, a one se ovim prijedlogom dodatno proširuju, s time da povjerenik na taj način može vladati i više od godinu dana. Nadalje, građani su i po sadašnjem zakonu postupak opoziva lokalnih čelnika teško pokretali, a sada se zabrana njegova pokretanja ne odnosi samo na prvih 12 mjeseci nego i na zadnjih 12 mjeseci njihova mandata. Već je iz ovih rješenja jasna intencija legislatora da se primat da izvršnim nauštrb predstavničkih tijela, premda je to u suprotnosti sa samom idejom lokalne samouprave, pa i onom koju propisuje Ustav: da se “pravo na samoupravu ostvaruje preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela…”

Poanta lokalne uprave

U petnaestodnevnoj javnoj raspravi javilo se sedamdesetak zainteresiranih, a mnogi od njih zatražili su povlačenje prijedloga izmjena zakona iz procedure. Iz nevladine organizacije GONG se pozivaju na svoje istraživanje “Naša zarobljena mista”, tvrdeći da su “prakse vođenja politike zarobljavanja lokalnih zajednica omogućene važećim zakonskim rješenjima te da se razvijaju u interakciji s vodećim nacionalnim strankama”, da je institut referenduma praktički onemogućen i da će novi prijedlog samo ojačati moć načelnika “što može stvoriti još veće koruptivne rizike”. Iz Ureda pučke pravobraniteljice također traže povlačenje prijedloga, između ostalog zato što je “nejasna intencija predlagatelja usmjerena smanjivanju sudjelovanja građana u upravljanju na lokalnoj razini raspuštanjem predstavničkih tijela, uz istovremeno propisivanje veće zaštite izvršnim tijelima”.

Iz stranke Pametno, koja je zastupljena u splitskom gradskom vijeću i županijskoj skupštini, kažu da je izjava resornog ministra Lovre Kuščevića o mogućih 150 ponovljenih lokalnih izbora sljedeće godine ako se zakon ne promijeni samo širenje panike, jer podaci govore da je ponovljenih izbora u protekle četiri godine bilo izrazito malo: “U razdoblju od 2013. do 2017., od ukupno približno 2.300 postupaka usvajanja proračuna, tek 50 prijedloga proračuna nije usvojeno.” Sličan podatak iznosi i Ivan Koprić, profesor Pravnog fakulteta u Zagrebu i stručnjak za javnu upravu, koji kaže da je od 2009. do 2017., otkako se načelnici i župani biraju neposredno, godišnje u prosjeku bilo svega devet slučajeva raspuštanja lokalnih predstavničkih tijela što je, s obzirom na 576 jedinica, vrlo mali udio. Za Bilten dodatno pojašnjava: “Dosad se javna uprava tretirala, a i dalje se tretira, kao instrument zadovoljavanja potreba vlasti. Smatram da se u središte i na prvo mjesto trebaju staviti građani i njihove potrebe u zajednici, ponajprije na lokalnoj razini, u njihovim gradovima i mjestima u kojima žive.”

U svom stručnom radu “Reforma javne uprave u Hrvatskoj: ni bolni rezovi ni postupne promjene – nužna je nova upravna paradigma” Ivan Koprić je zaključio da se “upravne promjene odvijaju uz stalne sukobe, prema načelima win-lose igara, onih koji se zalažu za radikalno minimiziranje uloge države i onih koji žele očuvati tradicionalni model hrvatske uprave kao oslonac državnog kontinuiteta”. Dok su se prvi “orijentirali na ostvarenje svojih interesa kroz privatizaciju, liberalizaciju i komercijalizaciju javnih službi (…), slabljenje društvene pozicije javne uprave oblikovanjem obrazaca ‘uhljeba’, ‘upravnih apsurda’ i sl.”, dotle su drugi “uspjeli očuvati ključne karakteristike dosadašnjeg hijerarhijskog, politiziranog i centraliziranog upravnog modela (…)”. Njihov pakt “nestabilne stabilnosti” odražava se “na štetu velike skupine koju čine građani, civilno društvo, lokalne zajednice, profesionalci raznih profesija povezanih s javnim službama, eksperti, znanstvenici i ostali zagovornici dobrog upravljanja i upravne modernizacije”.

Neposredno izjašnjavanje

U hrvatskom sustavu javne uprave posebno su sporne županije: u administrativno-profesionalnom smislu nisu se pokazale učinkovitima, a politički funkcioniraju kao produžena ruka centralne vlasti. “Županije dobivaju oko 45-50 posto svojih prihoda iz državnog proračuna, one su, kako je jednom rekao kolega Zdravko Petak, samo protočni bojleri kojima se pretače novac skupljen na državnoj razini preko njih prema raznim proračunskim korisnicima, ali po volji onih koji županijama upravljaju. Među tim korisnicima su i javne ustanove, ali i male općine i manji gradovi. Premale da bi se pojavile kao ozbiljni regionalni igrači u konkurenciji prema regijama iz drugih europskih zemalja, preslabe da bi same financirale razvoj, ostaju kao mehanizam sitnih političkih igara bez velikog razvojnog učinka. Zato županije treba kroz jedan postupak postupne transformacije preoblikovati u regije s razvojnim zadatkom, dok se neka pitanja identiteta mogu riješiti kroz asimetrična rješenja, koja ostavljaju neku mjeru autonomije Istri i sličnim povijesno specifičnim dijelovima. Ali ne sa sadašnjim novcem koji dobivaju iz nacionalne blagajne”, ističe Koprić za Bilten.

Upozorava da jedan od instrumenata kontrole izvršne vlasti – referendum građana – praktički nikada nije zaživio: “Trebalo bi osigurati da građani mogu realizirati opoziv načelnika, što im je sada brojnim odredbama otežano do razine da je praktički nemoguće. Ako smo u osam godina imali samo dva pokušaja, a oba su završila neuspjehom inicijative za opoziv, onda znači da je opoziv praktički nemoguć, premda zakonom dopustiv, uz teške uvjete. Trebalo bi također uvesti preferencijalno glasanje građana za članove općinskih i gradskih vijeća, barem za jednu trećinu njih, što smo predlagali još 2001. Trebalo bi međutim vratiti odredbu da vijeće, odnosno županijska skupština može započeti postupak opoziva, primjerice apsolutnom većinom, pri čemu odluka o opozivu mora biti prepuštena građanima.”

O poželjnom smjeru reforme javne uprave i funkcioniranja lokalnih zajednica naš sugovornik kaže: “Potrebno nam je puno više participacije građana u odlučivanju i puno manje autoritarnog, samovoljnog odlučivanja pojedinaca u ime građana. Sada, bojim se, imamo sasvim drugačije stanje, da političari dobiju pozicije s ne baš velikom potporom i slabim odazivom prilično rezigniranih građana na izbore, a onda dalje četiri godine ne pitaju građane za njihove probleme i načine kako misle da probleme treba rješavati. Tome pridonosi i užasna centralizacija zemlje koju treba preokrenuti kroz proces ozbiljne decentralizacije u nekoliko faza. Tehnički, to znači i ozakonjenje oblika sudjelovanja poput e-inicijative, e-referenduma, e-utvrđivanja dnevnog reda lokalne politike, internetskih foruma i foruma na društvenim mrežama i slično.”

U isto vrijeme dok se raspravlja o Lex šerifu, iz Knina dolazi vijest o inicijativi nestranačkog gradonačelnika Marka Jelića o uvođenju e-referenduma. Riječ je o projektu Moj Knin koji će građanima omogućiti participiranje u donošenju odluka, najprije u savjetodavnoj, a onda i obvezujućoj formi. O dosezima i ograničenjima instituta kao što su e-referendum i participativni budžet, s kojim su kod nas imali (različita) iskustva gradovi poput Pazina, Malog Lošinja, Karlovca i Pule, bit će govora neki drugi put. Kad šerifi odu iz grada…

bilten