Vlada je 1. kolovoza u javno savjetovanje uputila novi Zakon o sprječavanju sukoba interesa.

Potreba izmjena i dorada uređenja pojedinih pitanja ne proizlazi samo iz prakse i iskustva u primjeni postojećeg Zakona o sprječavanju sukoba interesa, već i iz uputa sadržanih u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, no o njima se u predloženom „novom“ Zakonu, gotovo uopće nije vodilo računa.

Još manje se vodilo računa o ciljevima i mjerama sadržanim u važećoj Strategiji suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. koju je Hrvatski sabor usvojio 27. veljače 2015.godine.

Predložene intervencije ne zaslužuju se smatrati „novim“ Zakonom, s obzirom na to da u cjelini prijedlog koji je upućen u javno savjetovanje zapravo predstavlja prilično loše recikliranu bazu prethodnog te se njime ne može ostvariti nikakav značajniji iskorak u sprječavanju sukoba interesa i borbi protiv korupcije. Sam Zakon u tom smislu ne sadrži ništa inovativno, ništa novo.

Niti jedna od odredbi novog Zakona ne može se smatrati značajnijim iskorakom u pravcu učinkovitijeg provođenja zadaća iz nadležnosti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa. Sve intervencije predstavljaju tek puku doradu, jedva primjetno drugačije, no ne nužno i bolje, definiranje određenih pojmova te prilagodbu pojedinih instituta. Osim ako se pod značajnim pomakom ne prizna i onaj kojim se ide dva tri koraka unatrag. Upravo takvim kretanjem unatrag, u pravcu činjenja zadaća i nadležnosti Povjerenstva besmislenima, ocjenjujem nekoliko predloženih procesnih pravila.

Prerano obavještavanje „sumnjivog“ dužnosnika


Jedno od njih je propisivanje obveze Povjerenstvu da dužnosniku dostavi obavijest o otvaranju predmeta povodom podnesene prijave ili saznanja o mogućem sukobu interesa. Ovakva obaveza Povjerenstva u praksi će dovesti do alarmiranja dužnosnika o tome da će se radi utvrđivanja sukoba interesa preispitivati pojedine njegove radnje ili propusti, i to u pravilu prije poduzimanja drugih radnji u predmetu. Time će dužnosnik dobiti priliku da utječe na sadržaj relevantnih podataka i dokumentacije, a sve u cilju otklanjanja njegove odgovornosti za eventualne povrede Zakona.

Povjerenstvo bi trebalo biti nadzorno tijelo, samostalno i neovisno u svom radu, i u skladu s tim bi trebao biti definiran i odnos Povjerenstva prema dužnosnicima. Bilo da su navodi iz prijave osnovani ili neosnovani, dužnosnik za okolnost postojanja predmeta ne mora znati sve do trenutka dok se povodom otvorenog predmeta, na temelju prikupljenih podataka i dokumentacije, ne sazove javna sjednica na kojoj će se raspravljati i donositi odluka o pokretanju ili nepokretanju postupka. Uvođenje obveze obavještavanja dužnosnika već u trenutku otvaranja predmeta ozbiljno narušava objektivnost i nepristranost provođenja postupka te bitno umanjuje šanse utvrđivanja počinjenih povreda.

Tko odlučuje je li prijava osnovana?


Predložena preinaka otvara i druga pitanja. Naime, ako se predmet „otvara“ samo povodom vjerodostojnih, osnovanih i neanonimnih prijava, što se događa s onim prijavama koje to nisu? I tko, na temelju kojih kriterija i u kojem trenutku, ocjenjuje vjerodostojnost i osnovanost neke prijave? Način na koji je ova odredba sročena otvara mogućnost zlouporabama u pravcu odbacivanja prijava i to mimo javnih sjednica, na način da se podneseno pismeno nikada niti ne evidentira u sustavu! U dosadašnjoj praksi, Povjerenstvo je povodom svih zaprimljenih prijava, neovisno o tome jesu li anonimne, osnovane i vjerodostojne, „otvaralo predmete“ te je u skladu s njihovim sadržajem poduzimalo daljnje radnje u okviru svojih ovlasti i nadležnosti. Osnovanost i vjerodostojnost utvrđivala se isključivo na javnim sjednicama, prilikom raspravljanja i donošenja odluka o pokretanju ili nepokretanju postupka, i to na temelju predmeta koji je otvoren povodom prijave, ma kakva god ona bila, ili eventualnih vlastitih saznanja koja upućuju na mogući sukob interesa ili povredu Zakona.

Bitno je pojasniti da „otvaranje predmeta“ podrazumijeva formiranje fizičkog i elektronskog spisa, upisivanje podataka o formiranju spisa u upisnike i očevidnike te takvo „otvaranje predmeta“ podrazumijeva poduzimanje daljnjih radnji, provjera i prikupljanja dokaza na temelju kojih će se tek donositi odluka bilo o pokretanju ili o nepokretanju postupka. „Otvoriti predmet“ znači da će se o njemu raspravljati na javnoj sjednici te da će se odluka o njemu, ma kakva god ona bila, objaviti na internetskim stranicama Povjerenstva. O predmetima koji se nisu otvorili jer je neznani netko, u nepoznatom postupku i na temelju nepoznatih okolnosti i kriterija, zaključio da je prijava neosnovana i nevjerodostojna znat će samo osoba koja će davati naloge za uporabu stroja za rezanje papira.

Kratki rokovi mogu biti korisno, ali i vrlo štetno oružje


Propisivanje obveze Povjerenstva da u roku od 30 dana od dana otvaranja predmeta donese odluku o pokretanju ili nepokretanju postupka, moglo bi se protumačiti kao ambiciozan pokušaj da se dinamikom rješavanja predmeta Povjerenstvo potakne na učinkovito bavljenje aktualnim zbivanjima, no tek kada bi ovakav rok pratila i druga, u tom slučaju nužna, pravila.

S obzirom na to da takvih dopunskih pravila nema, ovaj je rok potrebno značajnije produžiti ili ga u potpunosti izbaciti ili se nadati da će u praksi dovesti do donošenja odluka o pokretanju postupka u svim onim slučajevima u kojima sadržaj podnesene prijave ili okolnosti o kojima Povjerenstvo ima saznanja upućuju barem na minimum mogućnosti da je došlo do određene povrede Zakona pa će se prava istina i eventualna odgovornost dužnosnika utvrđivati u već pokrenutom postupku, a ne prije toga, što osobno načelno podržavam.

Činjenica je da je do sada Povjerenstvo većinu provjera izvršilo u fazi obrade otvorenog predmeta, pa su se odluke o pokretanju postupka donosile tek kada su prikupljeni dokazi upućivali na vrlo visoku vjerojatnost, gotovo sigurnost postojanja sukoba interesa. Takva priprema predmeta prije donošenja odluke o pokretanju postupka u pravilu usporava dinamiku rješavanja spisa. S druge strane, ovako kratkom roku od 30 dana za pokretanje postupka komplementarni su i izuzetno kratki rokovi zastare pokretanja i dovršetka postupka. Kao takvi, sagledani kao jedna cjelina, oni mogu biti korisno, ali potencijalno i vrlo štetno oružje, ovisno o tumačenjima i o praksi postupanja koju će u svom radu iskazati Povjerenstvo.

Promašene sankcije za nedostavljanje dokumentacije


Osmišljavanje prekršaja i sankcije za tijela javne vlasti koja Povjerenstvu ne dostave zatražene podatke i dokumentaciju potpuni je promašaj. Objasnimo to na primjeru nesretnog i nikad raščišćenog putovanja predsjednice Kolinde Grabar-Kitarović u SAD. Za podatke koji Povjerenstvu nikad nisu dostavljeni, nadležni prekršajni sud mogao bi izreći sankciju od 50.000 kuna Uredu Predsjednice. Time bi se sankcija za ovakav krajnje neprimjeren odnos prema Povjerenstvu kao nadležnom nadzornom tijelu platila iz sredstava državnog proračuna, dakle, na račun poreznih obveznika! Ovu okolnost ne popravlja niti mogućnost da se za isti prekršaj sankcionira i odgovorna osoba u pravnoj osobi, sa sankcijom u rasponu od 5.000 do 20.000 kuna. S obzirom da se u praksi zatražena dokumentacija ne dostavlja upravo od strane onog tijela u kojem dužnosnik koji se istražuje obnaša javnu dužnost, učinkovitije je propisati, i dosljedno u praksi primjenjivati, pravilo da propust dostavljanja zatraženih podataka i dokumentacije predstavlja zabranjeno djelovanje, i to zlouporabu posebnih prava dužnosnika koji je čelnik tijela odgovornog za propust. Baš kao što je to bilo u slučaju Kolinde Grabar Kitarović ili primjerice Milana Bandića.

U tom bi se slučaju, umjesto s predviđenih maksimalnih 20.000 kuna za prekršaj, dužnosniku mogla izreći sankcija zbog postojanja sukoba interesa u iznosu od 50.000 kuna i to u postupku pred Povjerenstvom, koji je bitno drugačiji, s bitno drugačijom svrhom od one koju imaju prekršajni postupci pred prekršajnim sudom. Drugim riječima, propust nadležnog tijela da unutar 30 dana dostavi Povjerenstvu zatražene podatke i dokumentaciju – s obzirom na to da ih je nadležno tijelo dužno dostaviti bez odgode (pa makar se taj rok produžio i na 90 dana) – podrazumijevao bi pokretanje posebnog postupka protiv odgovornog dužnosnika u tom tijelu i to zbog zabranjenog djelovanja zlouporabe njegovih prava i ovlasti.

Izricanje sankcija zbog imovinskih kartica mogu i ukinuti


U zakonu je trebalo jasno razraditi različite procedure i procesne pretpostavke za pokretanje postupka u slučaju propusta dužnosnika da u propisanom roku podnese izvješće o imovinskom stanju te drugačije procesne pretpostavke za pokretanje postupka u slučaju da iz podataka prikupljenih u postupku redovite provjere proizlazi da dužnosnik nije u izvješću o imovinskom stanju istinito prikazao stanje svoje imovine i stanje imovine ostalih osoba o kojima je bio dužan izvještavati Povjerenstvo. Na razradu postupka obvezivale su upute iz odluke Ustavnog suda od 7. studenog 2012.godine, kao i uspostavljeni informatički alati putem kojih se mogu provoditi automatske usporedbe s povezanim bazama podataka drugih državnih tijela. O takvoj razradi nema niti jedne jedine riječi, čak ni golog minimuma poput jasnog definiranja na koji način će se rezultati redovite provjere imovinskih kartica objaviti na internetskim stranicama Povjerenstva.

No, umjesto da se raspiše metodologija postupanja u provjeri imovinskih kartica na bazi uspostavljenih informatičkih alata, u čiji je razvoj uloženo pet godina i puno truda, sve čega se nacrt novog Zakona dosjetio je dodavanje odredbe po kojoj kad Povjerenstvo utvrdi da dužnosnik nije istinito i potpuno prikazao podatke o svojoj imovini, mora prvo pozvati dužnosnika da uočene nedostatke ispravi, a tek ako se dužnosnik ogluši na ovu opomenu, može protiv njega pokrenuti postupak. S takvom procesnom pretpostavkom provođenje postupka i izricanje sankcija zbog nevjerodostojnih imovinskih kartica može se i ukinuti.

Nije se vodilo računa o iskustvima Povjerenstva


Ni u odnosu na sadržaj imovinskih kartica nema nikakvih novina. Sve što predloženi Zakon donosi je prenošenje postojećeg stanja koje proizlazi iz Pravilnika na višu pravnu razinu, no time nije dodano, a manje-više nije niti oduzeto, ništa bitno. Pomalo zastrašuje činjenica da je unatoč pokušaju da se u samom Zakonu imovinska kartica u potpunosti detaljno normira, ostalo i nadalje puno normativnih rupa koje će se opet morati definirati kroz praksu. U toj formi, novi Zakon se fokusirao na manje bitne detalje, a nije se dotakao ničeg što je bitno. Primjerice, izostala je definicija pojma bitne promjene u imovini, dok su i drugi, za praktičnu primjenu bitni detalji također ostali podjednako nedorečeni.

To su samo neki od čitavog niza primjera koji pokazuju da se nije u dovoljnoj mjeri vodilo računa o praktičnim iskustvenim sugestijama stečenim u radu Povjerenstva.

Očito je, nakon propalog pokušaja da se Zakon svede na jedno veliko ništa, ambicija ministra uprave svedena na zadovoljavanje forme i stvaranje privida da se u području sukoba interesa ostvario neki pomak, ali to je napravljeno bez ikakvog smisla i zainteresiranosti za unaprjeđenje suštine – pa je čak i takav prividan dojam izostao.

Da je prilikom pisanja Zakona postojao barem minimum nekih novih ideja, moglo bi se, primjerice, predvidjeti da se u izvješće o imovinskom stanju unose podaci o iznosu prihoda koje je dužnosnik ostvarivao prije stupanja na dužnost, podaci o tome kada je stečena određena nekretnina – bilo kao knjižno ili vanknjižno vlasništvo te propisivanje obveze prikazivanja prava poput prava korištenja nekretnina ili pokretnina u vlasništvu drugih osoba.

Zakonom se propisuje da se podaci o obvezama odnose samo na kreditna zaduženja. U državama i pravnim sustavima u kojima je imovinska kartica zamišljena kao snažno preventivno sredstvo i detektor korupcijskih rizika, pod obavezama se podrazumijevaju i drugi redoviti izdatci, primjerice školarine, osiguranja, troškovi održavanja, prosječna ili izvanredna zaduženja po kreditnim karticama, najamnine, zakupnine i sl. U takvim se sustavima na temelju prikazanih podataka može utvrditi je li životni stil dužnosnika u skladu s njegovim prikazanim izvorima imovine te postoje li naznake koruptivnog rizika.

U našem sustavu imovinske kartice ne služe takvoj svrsi, ali to je već pokazatelj nedostatka vizije i političke volje u jednom širem smislu i kroz duže razdoblje, neovisno o tome koju i čiju vladu obuhvaća.

Zakon krojen na brzinu i bez puno promišljanja


Niti za onaj dio odredbi koje jesu sadržane u propisivanju imovinske kartice, nisu sve misli dobro sročene. Primjerice, za kunsku i deviznu štednju propisano je da se navodi i postotak vlasništva u toj štednji. S obzirom na to da se kunska i devizna štednja obično veže uz određenu fizičku osobu i određeni račun u banci ili drugoj financijskoj ustanovi, pa je kao takva uvijek stopostotna, nameće se pitanje smatra li se pod pojmom iznosa štednje koja je veća od iznosa godišnje neto plaće dužnosnika zbiran iznos štednje s kojom raspolažu dužnosnik i članovi njegove obitelji ili je dužnosnik dužan prikazati štednju samo ako pojedinačni iznosi koji glase na pojedinu osobu, na pojedinom računu, premašuju iznos godišnje neto plaće. Ako se štednja nalazi u banci ili drugoj financijskoj instituciji bilo bi korisno navesti i podatak o banci i o broju računa o kojem se radi. No, prijedlog Zakona niti u snu ne bi mogao otići toliko daleko.

Na zaključak da je predloženi Zakon krojen na brzinu i bez puno promišljanja, upućuje i odredba koja je ostala u izbacivanju i dodavanju pojedinih instituta, kojom se propisuje obveza dužnosnika da prilikom nastupanja u javnosti istinito i potpuno odgovara na pitanja o imovini, izvorima sredstava i načinu stjecanja imovine. Nije precizirano na što se točno pod nastupanjem u javnosti misli, i kakve su posljedice propusta dužnosnika da u javnosti na pitanja o svojoj imovini odgovori na propisani način.

Inovativni pristup osmislio bi svrhu podnošenja imovinskih kartica, između ostalog i kao sredstvo pravovremenog detektiranja i upravljanja potencijalnim sukobima interesa, i to uvođenjem vrlo jednostavne obveze da se prilikom stupanja na dužnost, pored podataka o imovini, deklariraju i potencijalni rizici koji bi mogli ugroziti povjerenje građana zbog percepcije da bi privatni interesi mogli biti stavljeni iznad javnih. Iz primjera u praksi, to bi mogle biti situacije u kojima dužnosnik stupa na dužnost u tijelo vlasti u kojem je ujedno zaposlen član njegove obitelji ili druga s njim interesno povezana osoba; kada primjerice dužnosnik stupa na dužnost u tijelo s kojim se od ranije nalazi u sporu; kada dužnosnik ima potraživanja ili dugovanja prema tijelu ili prema osobi u tom tijelu kojoj će postati nadređen i, primjerice, kada dužnosnik ima udjele u poslovnom subjektu koji je obuhvaćen djelokrugom rada i nadležnosti tijela javne vlasti u kojem je stupio na dužnost.

Dužnosnici ne bi trebali obavljati dodatne poslove


U Zakonu je propisana obveza usklađivanja obveza u slučaju da se poslovni subjekt u vlasništvu dužnosnika i prije njegova stupanja na dužnost nalazio u poslovnom odnosu  s tijelom u kojem dužnosnik stupa na dužnost, no, na žalost, nije definirano što se pod tom obvezom usklađivanja podrazumijeva. Bilo bi logično, a i vrlo jednostavno, propisati da se i na takvu situaciju odnosi obveza deklariranja svih relevantnih okolnosti o tom poslovnom odnosu već na samom početku mandata. Obveza navođenja posebnih okolnosti koje bi mogle predstavljati sukob interesa već na samom početku mandata korisno bi djelovala na proces osvještavanja i pravovremenog upravljanja rizičnom situacijom prije nego što ona uistinu postane sporna.

Umjesto uspostave jasnih zabrana i ograničenja za obavljanje dodanih poslova za vrijeme obnašanja dužnosti, novi Zakon dopušta više-manje sve što se obavlja do dva puta tjedno unutar razdoblja do godine dana, što ne pridonosi jačanju načela potpune posvećenosti obnašanju javne dužnosti. Takvo rješenje narušava javni interes u korist privatnog interesa dužnosnika.

Zakonom bi trebalo propisati da dužnosnici ne mogu obavljati nikakve druge poslove, osim iznimno i u manjoj mjeri, ako prethodno Povjerenstvo utvrdi da obavljanje tih dodatnih poslova ne utječe na zakonito obnašanje dužnosti. S time da bi i praksa Povjerenstva u dopuštanju dodatnog rada trebala biti prilično restriktivna. Trebalo bi zabraniti obavljanje drugih djelatnosti i kada se to obavlja bez stjecanja prihoda, ukoliko iz okolnosti slučaja proizlazi da obavljanje takve djelatnosti utječe na zakonito obnašanje javne dužnosti. Izričito bi trebalo propisati da ni u kojem slučaju dužnosnici ne mogu obavljati dodatne poslove, djelatnosti ili aktivnosti u onim pravnim osobama u odnosu na koje tijelo vlasti u kojem obnašaju javnu dužnost ima mogućnost izravnog ili neizravnog utjecaja, osim ako su u tim pravnim osobama imenovani po položaju.

Zabranu obavljanja poslova upravljanja u poslovnim subjektima izričito bi trebalo definirati tako da se odnosi i na niže menadžerske pozicije, a ne samo na obavljanje funkcije člana uprave, kao i obavljanje poslova savjetnika člana uprave. Zbog poteškoća u provedbi Zakona o sportu, i nedovoljno jasnih definicija, bilo bi korisno jasno propisati i u ovom Zakonu da dužnosnici ne mogu obavljati upravljačke, izvršne ili nadzorne funkcije u sportskim udrugama i savezima. Zbog specifičnih korupcijskih rizika koji su povezani s dodjelom sredstava, nužno je propisati jasnu i izričitu zabranu da dužnosnici ne smiju biti članovi, niti obavljati funkcije, u onim udrugama koje stječu sredstva od tijela javne vlasti u kojem obnašaju javnu dužnost, s time da se ta obveza odnosi i na one udruge s kojima su dužnosnici bili interesno povezani i u razdoblju od godine dana prije stupanja na dužnost, osim ako je ta udruga i u ranijim razdobljima bila financirana od strane istog tijela javne vlasti te ne u iznosu većem od onog kojeg je udruga ostvarivala u ranijim godinama.

Zakon se potrudio oko legaliziranja političkih imenovanja


Niti u proširenju kruga obveznika postupanja, sukladno odredbama ovog Zakona, nema ničeg značajno novog. Dodano je svega par novih kategorija, a izostavljene su sve one koje su osnovni preduvjet da se sa stvarnim sustavnim problemima u kojima korupcija, klijentelizam i nepotizam cvjeta, država konačno uhvati u koštac. Elementima u kojima opseg obuhvaćenih dužnosnika ne prati ciljeve i mjere važeće Strategije suzbijanja korupcije za razdoblje 2015. do 2020. godine, kao i onim područjima u kojima se u novom Zakonu nije našlo mjesta za vrlo opravdane i nužne prijedloge Povjerenstva, potrebno je posvetiti posebnu analizu. Primjerice, brisanje obveze prijenosa upravljačkih prava u trgovačkim društvima u kojima dužnosnik ima udjele u vlasništvu trebalo je biti nadoknađeno uvođenjem širih i strožih zabrana o tome s kojim pravnim osobama takvo trgovačko društvo ne smije stupati u poslovni odnos.

No, iz Zakona je izbačena postojeća obveza, a da pri tome predložene zamjenske zabrane i ograničenja nisu uzeta u obzir.

Povjerenstvo je u postupku pripreme Zakona predložilo bitna proširenja obveza i preventivnih mehanizama u odnosu na dužnosnike i obnašatelje drugih javnih dužnosti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Svi ti prijedlozi odbijeni su bez ikakvog opravdanog obrazloženja.

Umjesto nužnih poboljšanja, novi se Zakon potrudio samo oko legaliziranja situacija čistih političkih imenovanja u ona tijela i pravne osobe koje vlast smatra svojim političkim plijenom pa se time čitav sustav sprječavanja korupcije i klijentelizma, osobito onog političkog, i to izravno stranačkog, vraća na neke davne i daleke početke. Upravo takvim galopom prema unatrag treba smatrati odredbu kako se nikakvo ograničenje stupanja u radni odnos i imenovanje na dužnosti ne odnosi na pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili u kojoj Republika Hrvatska, jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ima većinski udio (većinsko vlasništvo) ili je od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.

Ali kad već ni u čemu Zakon nije mogao donijeti ništa značajno pametno i novo, nek je barem posebno istaknuo da se i glavni ravnatelj HRT-a ima smatrati dužnosnikom! Iako je to bio i na temelju postojećih odredbi, potvrđenih u praksi rada Povjerenstva, te već pet godina tretiranje glavnog ravnatelja HRT-a kao dužnosnika u smislu Zakona o sprječavanju sukoba interesa nikome u Republici Hrvatskoj nije bilo sporno.

Sve u svemu, kratki komentar na sadržaj koji je upućen na javno savjetovanje, s obzirom na to da ovaj tekst pripremam na dan održavanja Alke, glasio bi: ministar Lovro Kuščević je s prijedlogom novog Zakona pogodio „uništa“.


N1