Dosadašnje odluke Stožera RH bile su nelegalne, što se izmjenom zakona retroaktivno ispravlja

Tijekom rasprave o izmjenama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, oporba je višekratno upozoravala kako su svih dosadašnjih 26 odluka koje je Stožer za civilnu zaštitu RH donio vezano za borbu protiv koronavirusa zapravo bile – nelegalne.

U zakonskim temeljima za donošenje tih odluka, naime, Stožer civilne zaštite se pozivao na novouvedeni članak 22. a Zakona o sustavu civilne zaštite, novinu koja je u zakon ušla 18. ožujka 2020., nakon što ju je Sabor izglasao sa 108 glasova “za”, jednim “protiv“ i šest suzdržanih.

Članak 22. a navodi: „(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. (2) Odluke i upute iz stavka 1. ovoga članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana“.

Pravni stručnjaci navode, međutim, kako je taj zakon za svrhu imao uspostavu hijerarhije u postupanju stožera civilne zaštite između nacionalnog i lokalnih stožera, odnosno kako unošenje te izmjene u zakon nije moglo biti pokriće da se nacionalnom stožeru daju neograničene ovlasti.

Pogrešno pozivanje na izmijenjeni Zakon o civilnoj zaštiti

Postupanje koje bi bilo zakonito bilo bi postupanje u skladu sa Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji je i prije korona krize postojao godinama, a po kojem je glavnu riječ imao ministar zdravstva, ne Stožer civilne zaštite. Pozivanje na krivu zakonsku osnovu te dodjeljivanje ovlasti Stožeru koje ni u jednom zakonu nisu bile predviđene zapravo znači da su odluke nacionalnog stožera bile nelegalne.

Potvrdio nam je to i  Đorđe Gardašević, izvanredni profesor na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu.

“Dosadašnje odluke Stožera civilne zaštite RH za sprečavanje širenja zaraze koronavirusom su bile usvojene pozivanjem na članak 22. a Zakona o sustavu civilne zaštite. Problem je u tome što su one, najvećim dijelom, morale biti usvojene ne od strane Stožera kao kolektivnog tijela, već od strane ministra za zdravstvo osobno i slijedom prijedloga Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, a sve skupa temeljem članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Na to sam upozorio u svojem odgovoru Faktografu još 17. ožujka 2020 (“Za najavljene mjere i za zabrane kretanja nije nužno proglašenje izvanrednog stanja. Dovoljna je i odluka ministra”)”.

Uvidjela je to i Vlada pa sad naknadno pokušava legalizirati odluke Stožera. U javnosti se nije dizala buka oko odluka nacionalnog stožera i zbog širokog uvjerenja da je popularni ministar zdravstva Vili Beroš ujedno i član nacionalnog stožera, međutim, tek se prije koji dan ispostavilo da to nije tako, mada u stožeru jest predstavnica Ministarstva zdravstva.

„Prijedlogom dopuna Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji je Vlada uputila u Sabor 9. travnja 2020. godine, Vlada pokušava ispraviti tu grešku, a što je osobito postalo nužno nakon što je ustanovljeno da ministar zdravstva nije član Stožera civilne zaštite RH. Ako Sabor usvoji predložene izmjene Zakona, a osobno vjerujem da hoće, Sabor će zapravo ‘legalizirati’ do sada poduzete mjere Stožera. Obzirom da se tim zakonom nastoji regulirati, odnosno ozakoniti slučajeve (poduzetih mjera) koje su se već dogodile, riječ je o retroaktivnoj primjeni zakona“, smatra Gardašević.

Po Ustavu RH i njegovom članku 90. „zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje“. Pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje samo „iz posebno opravdanih razloga“.

Spas od mogućih budućih tužbi

„Pojedine odredbe zakona mogu imati retroaktivno djelovanje, ali samo iz posebno opravdanih razloga. Stoga smatram da Vlada sada treba jasno navesti razlog zbog kojeg traži retroaktivno priznavanje odluka Stožera, odnosno zašto te mjere ranije nije naređivao ministar zdravstva, nego Stožer“, navodi Gradašević.

Kao objašnjenje, najprije predsjednik Sabora Gordan Jandroković, a potom i ministar zdravstva Beroš navodili su kako se prijedlog zakona odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i koje traju i primjenjuju se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti te stoga, tvrde, retroaktivnosti nema.

Činjenica je, međutim, da će člankom 18. u izmijenjenom zakonu – ako te izmjene budu izglasane po predviđenom hitnom postupku, a vjerojatno je da hoće – retroaktivno legalizirati prethodne odluke i na taj se način vjerojatno spasiti i od budućih tužbi. Ako ubuduće netko odlučiti tužiti RH zbog štete koju je pretrpio njegov posao – zbog, na primjer, zatvorenog dućana – moći će to pokušati dovodeći eventualno u pitanje razmjernost donesenih mjera, ali ne i njihovu zakonitost.

Uloga nacionalnog stožera

Novine Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti sastoje se u tome što se virus SARS-CoV-2 i njime uzrokovana bolest Covid-19 izrijekom uvrštavaju u zakon, regulira se kako postupati kada je proglašena pandemija, odnosno epidemija se prostire cijelim područjem RH (u tom se slučaju briše do sada postojeća odredba o mogućoj isplati naknade), razrađuje se mjera   “izolacije u stanu”, odnosno samoizolacije te pooštravaju sankcije za kršenje mjera. Međutim, mijenja se i okvir upravljanja krizom. Umjesto ministra zdravstva, po novom bi odluku o proglašenju epidemije zarazne bolesti, a na prijedlog ministra zdravstva, donosila Vlada, dok bi ministar nadležan za zdravstvo bio ovlašten za donošenje odluke o opasnosti od epidemije zarazne bolesti, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo.

Objašnjava se, potom, i uvođenje Stožera civilne zaštite u upravljanje zdravstvenom krizom.

„Kao opći zakonodavni model upravljanja krizom, primjeren težini i urgentnosti opisane pandemije/epidemije koju odlikuju brze i nepredvidljive promjene te stalna opasnost od eksponencijalnog rasta oboljelih, predlaže se institucionalni model prema kojem Stožer civilne zaštite djeluje i odlučuje u suradnji s Ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo pod neposrednim nadzorom Vlade Republike Hrvatske. Taj institucionalni model omogućuje brzu provedbu i ostvarenje dvaju temeljnih načela djelovanja i odlučivanja tijekom globalnih pandemija/nacionalnih epidemija, kakva je ona uzrokovana bolešću COVID-19. To su načelo djelotvornosti (učinkovitosti) i načelo razmjernosti. Drugim riječima, predloženi model osigurava da poduzete mjere postižu zadane legitimne ciljeve (u prvom redu, zaštitu života i zdravlja ljudi), ali da te mjere, kao i njihov intenzitet, istodobno budu takve da strogo odgovaraju potrebama danog trenutka te traju samo dok to okolnosti zahtijevaju, kako bi Ustavom zajamčene slobode i prava građana u svakom trenutku bili ograničeni samo u mjeri koja je nužna i koja odgovara naravi potrebe za njihovim ograničenjem. Prema predloženom modelu, nadzor nad postizanjem tih ciljeva bio bi u rukama Vlade Republike Hrvatske“.

Podsjetimo još jednom kako su se razne pravne zavrzlame mogle izbjeći da se išlo na proglašenje izvanrednog stanja zbog velike prirodne katastrofe, međutim, vladajući to vjerojatno nastoje izbjeći kako bi izbjegli odlučivanje dvotrećinskom većinom u Saboru ili suodlučivanjem s predsjednikom Republike u slučaju da je Sabor onemogućen u radu.

faktograf