Službeni i još neslužbeni kandidati za Pantovčak: Miroslav Škoro i Milan Bandić
Izvor: Pixsell / Autor: Zarko Basic/PIXSELL
Već dobrano zahuktala neformalna pretkampanja za predsjedničke izbore u fokus javnosti vratila je pitanje ustavnih ovlasti predsjednice Republike, kao i ono o, shodno eventualnom širenju ili sužavanju ovlasti, modalitetu odabira državnog poglavara. Od kandidata za šefa države mogu se čuti različiti prijedlozi, ustavnopravne interpretacije i mišljenja o poželjnoj ulozi predsjednika. Dok jedni gorljivo priželjkuju stvoriti protutežu Vladi (i Saboru) uporabom referenduma, ali i veta na zakone koje izglasuje saborska većina, drugi ističu da bi šefa države trebalo dodatno ograničiti u političko-pravnom manevarskom prostoru i dokinuti pučki izbor stanovnika vile u perivoju na Pantovčaku. Kakva je europska praksa?
Od (još uvijek) 28 članica Europske unije, sedam je monarhija, a 21 članica ima republikansko uređenje. Među državama članicama koje su republike, Austrija, Bugarska, Cipar, Češka, Finska, Francuska, Hrvatska, Irska, Litva, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka i Slovenija izravno biraju predsjednika na pučkim izborima, s time da su Česi prvi put predsjednika izravno birali 2013., a Slovaci 1999., dok su prije toga njihovi državni poglavari bili birani u parlamentu.
Finska je do prve polovice 1990-ih godina birala predsjednika na pučkim izborima, no posredno, putem izborničkog kolegija, baš kao što je to i dandanas slučaj u Sjedinjenim Državama. Prema tome, možemo ustvrditi da točno pola zemalja članica Unije određuje svoje državne poglavare na pučkim izborima. Izlaskom Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije ta bi se brojka popela na pedeset i pet posto.
Cipar je jedina predsjednička republika u EU te time sasvim neusporediv s hrvatskim slučajem.
Francuska Peta Republika sa svojim polupredsjedničkim sustavom bila je uzor i Božićnom Ustavu iz 1990. godine, a koji je promjenama iz 2000. godine izgubio svoja polupredsjednička obilježja, ali i Rumunjskoj i Litvi. Poljska je devedesetih godina također izvorno imala polupredsjednički sustav vlasti, no predsjedničke ovlasti su se sukcesivno smanjivale.
Raskorak između ovlasti i ustavne prakse
Tipološki gledano, Irsku i Portugal možemo smatrati državama s rudimentima polupredsjedničkog sustava. U ovim dvjema zemljama, kao i u Austriji, možemo zamijetiti raskorak između ustavnih ovlasti predsjednika i ustavne prakse, odnosno ustavnih običaja (konvencija) koje nalažu da se u ustavnom tekstu zapisane, no u stvarnom političkom životu teško primjenjive ili potencijalno eksplozivne ovlasti izbjegava koristiti – kao što su to raspuštanje parlamenta, odbijanje vladina prijedloga raspuštanja parlamenta ili pak raspisivanja referenduma bez prijedloga, odnosno suglasnosti vlade.
Finski je predsjednik sve do ustavnih reformi početkom 2000-ih godina bio izrazito moćan, a nije ni bio ograničen na dva mandata, što je rezultiralo time da je karizmatični, no kadšto kontroverzni Urho Kekkonen ovu skandinavsku zemlju čak četvrt stoljeća navigirao kroz zamršene hladnoratovske odnose, posebice one sa Sovjetskim Savezom. U suvremenoj političkoj praksi jedan od dobrih stvarnih pokazatelja toga koliko je predsjednik važan u nekom političkom sustavu zemlje članice Unije jest pogled na sastav Europskog vijeća. Pored spomenutih francuskog, rumunjskog i litavskog predsjednika, kao i spomenutog ciparskog, u svim ostalim slučajevima sjede predsjednici vlada. Premda u hrvatskom slučaju ustavni tekst (članak 141.b) ostavlja mogućnost da i predsjednica i Vlada zastupaju državu u Europskom vijeću, dosadašnja je praksa jasno stipulirala da je to zadaća predsjednika Vlade.
Izvor: Pixsell / Autor: Tomislav Krasnec/PIXSELL
Među članicama Unije, neki oblik predsjedničkog veta, bilo da se radi o vraćanju prijedloga zakona na još jedno čitanje, bilo da se radi o slanju prijedloga zakona na procjenu ustavnosti, bilo da se radi o odbijanju potpisivanja zakona (koje se najčešće može preglasati odgovarajućom parlamentarnom većinom), stoji na raspolaganju predsjednicima u Austriji, Rumunjskoj, Francuskoj, Češkoj, Slovačkoj, Italiji, Latviji, Estoniji, Mađarskoj, Poljskoj i Portugalu.
Ovdje upada u oči kako ovakvu ovlast u nekoj formi posjeduju i neizravno izabrani predsjednici, poput talijanskog i mađarskog ili pak latvijskog i estonskog. Drugim riječima, premda načelno ima logike zastupati izbor predsjednika u parlamentu ako smatrate da bi ta državna dužnost trebala imati strogo ograničene ovlasti, praksa pokazuje da predsjednik može igrati važnu ulogu, kako prema ustavnom tekstu, tako i prema konkretnoj primjeni, čak i ako nije izabran na pučkim izborima. Pitanje pučkog ili parlamentarnog izbora predsjednika djelomično je i posljedica prethodnih povijesnih odabira pa predstavlja također dio institucionalne tradicije koja se s vremenom pretače u korpus nacionalnog identiteta i civilne religije. Ukupno gledajući, trend u Europskoj uniji jest smanjivanje ovlasti predsjednika (polupredsjednički sustavi bilo ustavnim amandmanima, bilo praksom pretvaraju se u parlamentarne), ali i prema izravnom izboru predsjednika (češki i slovački primjeri).
Otvaranje Pandorine kutije
Nedavno je jedan od neuspješnih kandidata na prethodnim predsjedničkim izborima u kontekstu nadolazećih izjavio kako nam 'treba novi Tuđman'. Mnogi drugi se na ovaj ili onaj način pozivaju na prvog predsjednika RH te obavezno pritom spominju vrlo mutno definirano 'zajedništvo'. Treba jasno napomenuti da je Franjo Tuđman djelovao u specifičnim okolnostima disolucije jugoslavenske federacije te obrambene borbe u Domovinskom ratu. Nikada nećemo saznati kako bi izgledao polupredsjednički sustav da je nasuprot njemu u nekom trenutku stajala neka druga saborska većina. Ili da je nakon izbora 2000. godine nasuprot premijeru Račanu stajao, primjerice, predsjednik Mate Granić. Tek tada bismo doista mogli testirati granice izdržljivosti kohabitacijskih aranžmana.
Usto, ne znamo je li polupredsjednički sustav omogućio ili tek naglasio specifičan način Tuđmanova vladanja koji je zasjenio cijeli politički sustav te narušavao trodiobu vlasti i sustav provjera i ravnoteža. Naime, ne treba zaboraviti da je izvorno 1990. postao predsjednikom tako da ga je Sabor, na zajedničkoj sjednici triju domova, tajnim glasovanjem, s 281 od 356 glasova, bio izabrao za predsjednika Predsjedništva. Ovlasti, karizma i zajedništvo nisu nužno samo plod institucionalnog okvira, već i povijesnih okolnosti i osobnih karakteristika.
Izvor: Profimedia / Autor: Mark Reinstein/Zuma Press
Oni koji danas zazivaju ovlasti što bi učinkovito zaobilazile volju Vlade i njene saborske većine, a idu u smjeru neposredovanog odlučivanja u kojemu predsjednik referendumima 'testira' svoju popularnost 'u narodu', potencijalno otvaraju Pandorinu kutiju koju će poslije biti teško zatvoriti. Nije bez razloga to što mnoge takozvane nuklearne opcije koje pojedini predsjednici (Irska, Portugal) imaju na raspolaganju u praksi nisu nešto na čiju se primjenu ozbiljno pomišlja. Vrlina je u savladavanju, u promišljanju snage oružja koje imamo u rukama, a ne u bukačkom busanju u prsa kako 'narod to želi', pa to 'narod ima i dobiti'.
Što se tiče potencijalnog veta, to je također ovlast koja ne može i nije zamišljena kao zamjena za parlamentarno testiranje vladine većine i većinsko izglasavanje zakona. Naime, poanta predsjedničkog veta nije u preuzimanju uloge koju igra parlamentarna oporba, već u tome da kao čuvar i jamac ustava te opstojnosti zemlje i poretka predsjednik u kritičnim i krajnje rijetkim situacijama iskoristi diskrecijsko pravo te spriječi donošenje protuustavnog ili na neki drugi način štetnog zakona. Postojeća odredba u članku 89. ne omogućava predsjednici da zaustavi proglašenje zakona, no također omogućava (naknadno) upućivanje na procjenu ustavnosti. Kada bi se omogućio predsjednički veto, odnosno odbijanje proglašenje zakona, morala bi postojati jasna protuteža u saborskom glasovanju kojim bi se taj predsjednički potez mogao nadglasati.
Uzevši ukupno povijesno iskustvo Hrvatske s državnim poglavarima (Tuđman je 1992. bio prvi pučki izabrani predsjednik u povijesti), trendove smanjivanja i zamrzavanja korištenja širokih predsjedničkih ovlasti, kao i promijenjeni međunarodni, ali i domaći kontekst, potpuno je razumno zastupati poziciju da postojeće ovlasti ne treba širiti, već treba eventualno jasnije precizirati na koji način predsjednica i Vlada surađuju oko vanjske politike te tko kada i gdje zastupa državu na međunarodnoj razini.
Za osnaživanje sustava provjera i ravnoteža u Hrvatskoj nisu potrebne nove ovlasti na Pantovčaku, već snažnija kontrolna uloga Sabora te njegovih odbora i povjerenstava, kao i brže i dosljednije djelovanje Ustavnog suda, čiji bi sastav u većoj mjeri trebao biti plod predselekcije u redovima sâmih sudaca, državnih odvjetnika, profesora pravnih znanosti i odvjetnika, a ne balansiranja između dva najveća saborska kluba. Ugledu pak države, skladnom funkcioniranju institucija, ali i osjećaju društvenog i nacionalnog zajedništva, kvalitetno može pridonositi i državni poglavar izabran tajnim glasovanjem u Saboru, a koji će onda doista biti nadstranačka i nadpolitička osoba, pandan krunjene glave u parlamentarnim monarhijama.
tportal
