Ukida li Sabor referendume u Hrvatskoj?

Ovakav pristup promjenama najvišeg zakonodavnog dokumenta nezamisliv je u razvijenim demokracijama - u Danskoj se primjerice o promjeni ustava glasa tri puta: prvo parlament izglasa promjenu ustava, zatim se parlament raspušta, provode se novi izbori, nakon toga novoizabrani parlament ponovno izglasava tu istu promjenu ustava, a na kraju se provodi i referendum. Nakon što građani Danske na referendumu s više od 40% glasova svih birača potvrde promjenu ustava koju su izglasala dva različita saziva parlamenta - tek tada promjena ustava postaje valjana.

U Hrvatskoj je prijedlog promjene Ustava trebao biti prihvaćen tjedan dana nakon što je usuglašen u Saboru, bez ikakve javne rasprave, a kamoli referenduma. Stoga ne čudi da je mnogima promaklo što nam ova promjena Ustava uistinu donosi - de facto ukidanje referenduma kao institucije. Prema ovom prijedlogu na referendumu se neće moći odlučivati o polovini Ustava, kao ni o ičemu što ima veze s proračunom ili porezima - dakle o svim važnim pitanjima. Za preostalih nekoliko dopuštenih tema uvodi se kompliciran i konfuzan sustav kvota koji će osigurati da referendum s jako visokom izlaznošću (preko 60%) i kvalitetnim konsenzusom (80% glasova “za”) ispadne nevaljan. Prema medijskim reakcijama, čini se da nitko nema ništa protiv toga. Ako neka buduća vlada odluči ukinuti javno zdravstvo, privatizirati školstvo ili ukinuti porodiljnu naknadu, o tome nećemo moći raspisati referendum. Referendum zbog zabranjenih tema i nerealnih kvota više neće postojati kao realna opcija.

Kako smo došli do ovdje?

 

Institucija referenduma postoji u Ustavu Republike Hrvatske od samog početka, od "Božićnog ustava" iz prosinca 1990., no kriteriji za uspješan referendum bili su nerealno strogi: da bi referendum uspio, na njega je trebalo izaći više od 50% ukupnog broja birača.

Kako se bližio referendum o pristupanju Hrvatske EU, vladajuće je počela brinuti odredba o tako visokoj izlaznosti, stoga se među izmjenama Ustava iz 2010. godine našlo i ukidanje praga izlaznosti od 50% - državni je referendum prema tim promjenama valjan neovisno o broju birača koji su na njega izašli (za lokalne je referendume ostao prag od 50%). Ovaj se potez pokazao iznimno važnim s obzirom na to da je izlaznost na referendum o EU bila ispod 50%.





Mnogima je vrlo brzo postalo jasno da ukidanje izlaznosti znači da institut referenduma više nije samo mrtvo slovo na papiru. Prije ove promjene prikupljanje potpisa za referendum nije imalo nikakvog smisla jer referendum ionako ne bi prošao zbog premale izlaznosti. Ovim činom prikupljanje potpisa dobiva smisao, pa se taj potez vladajućima vrlo brzo obio o glavu: svega nekoliko dana nakon promjene Ustava na vrata Sabora dolaze sindikati s prikupljenih 700 tisuća potpisa za raspisivanje referenduma o Zakonu o radu. Tri godine nakon toga prikupljanje potpisa uspjelo je i inicijativi U ime obitelji, a čini se da je isto uspjelo i organizatorima tzv. referenduma o ćirilici.

Najnovije promjene Ustava, inicirane radi kontrole štete nastale nakon nespretne epizode poznatije kao "Lex Perković", pokazale su se kao idealna prilika da se ovim "izljevima demokracije" stane na kraj. Kojoj god političkoj opciji pripadale, vladajuće su strukture oduvijek nedvosmisleno i otvoreno pokazivale što misle o ideji da narod odlučuje neposredno na referendumu. U jeku kampanje NATO na referendum 2008. godine tadašnji je premijer Ivo Sanader komentirao kako "referenduma neće biti". Kada su sindikati 2010. prikupili potrebne potpise, Jadranka Kosor naprosto je povukla Zakon o radu i time spriječila održavanje referenduma. U studenom 2011. Vesna Pusić izjavila je da su "[...] stvari koje se odlučuju referendumom ograničene na ono što je od neobičnog, posebnog i izuzetnog interesa za javnost u danom trenutku". Inzistiranje Peđe Grbina na tome da referendum nije obvezujuć i da odluku o promjeni Ustava donosi Sabor, a ne narod na referendumu toliko je šokiralo pravnu javnost da je 11 najvećih ustavnih stručnjaka u Hrvatskoj Grbinu poslalo otvoreno pismo u kojem su ga upozorili da krivo tumači Ustav. Na isto ga je upozorio i sam Ustavni sud, ali je Grbin i dalje ustrajao na svojoj interpretaciji. Također, nakon što je objavljeno da su navodno prikupljeni potpisi za referendum o ćirilici, premijer Milanović, koji je dio izvršne vlasti i nema legalnih mogućnosti utjecati na raspisivanje referenduma, jednostavno je izjavio: "Dok sam ja premijer neće biti referenduma o ćirilici!"

Jasno je da i referendum o ćirilici i referendum o braku krše osnovna prava manjina te da je u Ustav potrebno unijeti mehanizme koji bi onemogućili ovakvo oduzimanje ljudskih prava, ali da se ujedno ne ugrozi sama institucija referenduma. No gorenavedene izjave pokazuju nam da vladajuće garniture u Hrvatskoj imaju dugačku tradiciju gaženja same institucije referenduma (neovisno o tome ugrožava li on ljudska prava ili ne), ali i nekih ustavnih vrednota, kršeći pritom trodiobu vlasti.

Koga uistinu štite izmjene Ustava?

Trenutno aktualni prijedlog promjene Ustava pisali su upravo oni koji se već godinama, bilo indirektno bilo sasvim direktno, bore protiv institucije referenduma. I u petak bi njihova borba, da nije bilo naglog zaokreta u poziciji HDSSBa, završila konačnom pobjedom: praktičkim onemogućavanjem referenduma. Oko ovog pitanja složili se čak su i laburisti - Lesar, poznat po zalaganju za labavljenje referendumskog zakonodavstva, pristao je na ovakve promjene.



Pravi razlog Šišljagićevog odustajanja od ustavnih promjena, naravno, ne leži u prevelikoj brizi za referendume - HDSSB je pred manje od tjedan dana digao ruku za isti ovaj tekst ustavnih promjena i tada nisu imali primjedbe. Nalog za ovakav nagli zaokret došao je po svoj prilici iz mostarske kaznionice i nema veze sa samim tekstom promjena, no to ne znači da prijedlog promjena Ustava nije problematičan.

Prema nacrtu promjena, u Ustav treba, među ostalim, ući i sljedeći tekst: "Referendum se ne može raspisati o pitanjima: 1) koja se odnose na ograničavanje ili umanjivanje ljudskih prava i temeljnih sloboda sadržanih u glavama II. i III. Ustava, [...]". Glave II. i III. Ustava čine 69 od 139 članaka ovog dokumenta, odnosno gotovo njegovu polovinu.

Jasna nam je potreba da se zaštite Ustavom garantirana ljudska prava, no zabrana referenduma o polovini Ustava definitivno nema veze sa zaštitom ljudskih prava. Ljudska se prava štite podizanjem životnog standarda, promicanjem tolerancije, uvođenjem građanskog odgoja, borbom protiv nejednakosti te na kraju zabranom referendumā koji ugrožavaju jasno definirana ljudska prava manjina, a ne najširom mogućom zabranom koja de facto potpuno dokida instituciju neposredne demokracije.

Da je ovaj prijedlog prošao, od petka nadalje građani Republike Hrvatske ne bi mogli postrožiti niti jednu odredbu u prvoj polovini Ustava. Što ovakva odredba zaista znači u praksi? Primjerice bilo kakav referendum koji bi išao u smjeru povećanja radničkih prava bit će ilegalan jer narušava poduzetničke slobode definirane člankom 49. Referendum o povećanju poduzetničkih sloboda? On bi pak narušio pravo na slobodu rada definirano člankom 54. Od petka nadalje Peđa Grbin više neće imati problema pronaći temelj za zabranu referenduma.



U prijedlogu promjene Ustava stoji i: "Referendum se ne može raspisati o pitanjima: [...] 3) koja se odnose na donošenje i izvršenje proračuna i porezni sustav [...]". Postavlja se pitanje što se točno ne odnosi na izvršenje proračuna i porezni sustav. Skoro sve što vlast u bilo kojoj državi radi povezano je na neki način s proračunom. Ulazak u Europsku uniju? Itekako nam je utjecao na proračun. Izmjene Zakona o radu također. Sindikati i udruge već mjesecima govore o mogućem raspisivanju referenduma protiv monetizacije autocesta. Hoće li to utjecati na izvršenje proračuna? Naravno da hoće. Pa manjak u proračunu i jest jedino opravdanje za "monetizaciju" autocesta. Ako bismo se potrudili i pronašli neku temu koja nema niti indirektne veze sa samim proračunom ili poreznim sustavom, ona će zasigurno biti pokrivena s onih 69 članaka prve polovine Ustava koji su također predmet ograničenja.

Trenutni Ustav omogućava da se na referendumu nekoj manjini oduzmu ljudska prava, što je definitivno potrebno spriječiti. S druge strane novi prijedlog Ustava čini referendum potpuno neupotrebljivim institutom. Između ovih dviju krajnosti potrebno je pronaći ravnotežu, po mogućnosti u novoj javnoj raspravi. Javna rasprava provedena je o prijedlogu promjena Ustava koji je bitno drugačiji od ovog nacrta promjena. Primjerice prijedlog koji je bio na javnoj raspravi uopće nije imao referendumske kvote.

Kvotama protiv referenduma

Tako dolazimo i do treće izuzetno problematične točke novih promjena Ustava: ako nekoj narodnoj inicijativi i uspije pronaći temu o kojoj će biti moguće raspisati referendum, tu su referendumske kvote. Za prihvaćanje referendumske odluke neće biti dovoljno 50% glasova birača koji su na referendum izašli (kao što je to bio slučaj dosad), već određeni postotak svih državljana s pravom glasa. Tako će primjerice za promjenu Ustava biti potrebno da "za" glasa 50% svih birača u zemlji (2.250.000 glasova "za"), a za rušenje novog Zakona o radu bit će potrebno da "za" glasa 25% svih birača (1.125.000 glasova "za"). Za SDP je, podsjetimo, na prošlim izborima glasalo 958.312 birača. Bilo bi lijepo čuti komentare vladajućih da se ovakve kvote uvedu i za parlamentarne izbore, zar ne?

Referendumske se kvote koriste rijetko, u EU imaju ih samo Mađarska i Latvija. Europska komisija za demokraciju kroz zakone, poznatija kao Venecijanska komisija, čiji su članovi najveći europski pravni stručnjaci, ustavni suci i zakonodavci, 2007. godine eksplicitno se izjasnila protiv uvođenja kvota za referendume. No naši zakonodavci ionako preporuke europskih institucija slušaju samo kad se preporučuje ukidanje prava građanima. U ovom su slučaju preporuku naprosto preskočili.

Ako se trenutno važeći nacrt prihvati, u našem će Ustavu stajati da je za njegovu promjenu potrebno da "za" glasa više od 50% od ukupnog broja birača. To znači da ako na referendum izađe 70% birača i 70% od njih glasa “za”, referendum neće proći jer je to svega 49% od ukupnog broja birača. Izbori s najvećom izlaznošću u zadnjih 10 godina bili su parlamentarni izbori 2003. godine kada je na izbore izašlo 62% birača. Ako na referendum izađe upravo toliko birača i 80% ih glasa "za" promjenu Ustava - Ustav neće biti promijenjen jer je to svega 49,6% od ukupnog broja birača.



Ova odredba znači da će nakon novih ustavnih promjena stanje biti gore nego prije 2010., kada je za promjenu Ustava bila potrebna izlaznost od 50%. Naime prema novom prijedlogu Ustava, ako na referendum izađe 55% birača i 90% ih glasa "za" - referendum neće proći jer je to svega 49,5% od ukupnog broja birača, dok je prije 2010. to bilo i više nego dovoljno da referendum prođe.

Glavni razlog za ukidanje izlaznosti od 50% bio je strah da referendum o ulasku Hrvatske u EU neće proći. Na tom je referendumu bilo 66,27% glasova "za", dok je izlaznost bila 43,51%, što je 28,8% ukupnog broja birača. Da se referendum provodio prema Ustavu koji će važiti od petka, Hrvatska ne bi ušla u EU. Ne preostaje drugo nego zaključiti da su vladajući olakšali referendumsku proceduru samo zato da bi referendum o EU prošao te su je potom odlučili duplo postrožiti da narod slučajno ne bi opet došao u iskušenje donositi odluke mimo svojih izabranih predstavnika.

Za referendume koji se ne odnose na Ustav i organske zakone novi prijedlog Ustava zahtijeva da 25% svih birača glasa "za". To je dakle kvorum za "obične" zakone i ostala pitanja. Referendum o ulasku Hrvatske u EU, uz sveprisutnu pozitivnu kampanju i uz nepostojanje koherentne negativne kampanje, uspio je skupiti tek 28,8% glasova "za", što nije ni 4% iznad kvoruma za obične zakone i ostala pitanja. Vladajućima je itekako jasno što to znači - teško da će ijedan drugi referendum na državnoj razini uspjeti skupiti kvorum od 25%. Naravno, ako prije toga ne bude zabranjen jer ograničava neki od prvih 69 članaka Ustava ili utječe na proračun.

Drugi je dobar primjer referendum o apartmanizaciji Srđa koji je održan 28. travnja 2013. u Dubrovniku. Izlaznost je bila 30,92%, a "za" je glasalo 15,77% izašlih birača. Referendum nije dosegao zakonom propisanu minimalnu izlaznost od 50%, i stoga je nevažeći. S obzirom na to da prijedlog promjena Ustava ne spominje izlaznost već samo kvote, broj birača koji je glasao "protiv" je irelevantan, bitno je samo da je "za" glasalo 4,9% ukupnog broja birača, što je manje od 25% i zbog toga bi ovaj referendum bio nevažeći i po novom Ustavu.

No čak i da je pitanje bilo postavljeno obrnuto (odnosno: "Jeste li protiv apartmanizacije?") te da je 15,77% birača glasalo "protiv", a 84,23% birača "za", to bi značilo da je "za" glasalo 26,0% ukupnog broja birača. Referendum bi prošao za svega 1%. Da je 390 izašlih birača glasalo drugačije, referendum ne bi skupio 25% od ukupnog broja birača.



Udruge okupljene oko inicijative Srđ je naš tada su ovakve rezultate nazvale "apsolutno obvezujućima za lokalne vlasti" i zakon o referendumu okarakterizirale kao "vrlo strog". Zanimljivo je da iste te udruge danas podržavaju novi prijedlog Ustava iako bi njihov referendum prema tom prijedlogu jedva jedvice prošao - za svega 390 glasova.

U petak 20.12.2013., 2 dana prije 13. godišnjice donošenja prvog višestranačkog Ustava Republike Hrvatske, Sabor RH trebao je promijeniti Ustav nakon samo jednog dana rasprave u Saboru. Bez javne rasprave. Bez referenduma. Ako se do 15. siječnja ništa bitno ne promijeni, tim će promjenama de facto ukinuti pravo građana Republike Hrvatske na referendum. Ukidanje referenduma provest će se bez protivljenja iti jedne sindikalne središnjice ili organizacije civilnog društva. Mirno i u tišini, gotovo konsenzualno, Republika Hrvatska postat će zemlja u kojoj je Sabor (a ne primjerice narod na referendumu) ukinuo ljudsko pravo iz članka 1. Ustava: "Narod ostvaruje vlast [...] neposrednim odlučivanjem".

Izvor: Lupiga