Kad načelnik ostaje kratkih rukava

S Dalijom Orešković, predsjednicom Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, razgovarali smo prošli četvrtak, dva dana nakon što smo na "H-Alteru" objavili vijest o tome da je Povjerenstvo proslijedilo predmet sukoba interesa ministrice Andree Zlatar Violić DORH-u, i dva dana prije nego što je "Jutarnji list" obavio svoju uobičajenu "gradsku placovinu" i obnarodovao to "veliko otkriće" kao svoje vlastito.

Naša sugovornica kaže da je zanimanje za problematiku sukoba interesa razvila tijekom postdiplomskog studija iz područja evropskog prava, kada se mučila oko izbora teme postdiplomskog rada. "Sukob interesa mi je najviše zapao za oko, mada nisam otpočetka išla svjesno za tim", kaže. Zajedno sa suprugom, također odvjetnikom, pripremila je knjigu "Sukob interesa u SAD-u, Europskoj Uniji i Hrvatskoj", ali još uvijek se nisu odlučili na objavljivanje: "Knjiga se previše drži teorije, premalo je u njoj prakse. Potaknuta je nekim domaćim primjerima koji više ni približno nisu aktualni."

Razgovaramo o prvih devet mjeseci rada njezinog profesionalnog tima čiji je angažman izuzetno važan za suzbijanje korupcije. Dosad, Povjerenstvo je na svojim sjednicama raspravljalo o ministrima Tihomiru Jakovini, Andrei Zlatar Violić, Darku Lorencinu, moćnim lokalnim čelnicima Željku Sabi, Ivanu Jakovčiću, Dubravki Šuici, šefu HRT-a Gornu Radmanu, predsjednici Vijeća za zaštitu tržišnog natjecanja Olgici Spevec  i naravno, ne samo o njima.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa od svibnja 2011. pa do početka ove godine de facto nije radilo. Kakvo ste stanje zatekli nakon što ste u siječnju imenovani za njegovu predsjednicu?

Zatekli smo šezdesetak neriješenih predmeta prijave sukoba interesa, te približno isto toliko onih u kojima su dužnosnici zatražili mišljenje Povjerenstva o vlastitom eventualnom sukobu interesa. Zakon je propisao rok od 15 dana u kojem dužnosnici imaju pravo dobiti obrazloženi odgovor na svoj upit, ali ti su rokovi, naravno, bili debelo prošli. Nismo imali nikakvu zakonsku podlogu za rješavanje takve situacije, pa smo od svih dužnosnika zatražili očitovanje ostaju li kod svojih zahtjeva za mišljenjem. Njihove predmete rješavali smo kako su nam pristizali odgovori, a eliminirali smo dio onih koji nam nisu odgovorili, ili su odgovorili da više nisu na svojim dužnostima. Isto je bilo i s neriješenim predmetima: kako smo koji uspijevali pripremiti, tako smo ih stavljali na dnevni red i odlučivali o pokretanju ili nepokretanju postupka. Pritom smo otvarali i nove predmete o sukobu interesa, po službenoj dužnosti.

Kako je institucija Povjerenstva izgledala kada ste došli na njezino čelo? Koliko ste realno imali problema s rješavanjem svih tih zaostataka?

Kao što možete zapaziti, ured Povjerenstva je, za jednu državnu instituciju, iznimno lijep. Namještaj je nov, kao i oprema. Međutim, ono što nam je izazvalo šok, jest da je to sve nalikovalo na Potemkinovo selo. Sve je bilo tu - sadržaj, zidovi, police - ali te police su bile prazne. Nismo zatekli nikakvu pravnu biblioteku: zakone, knjige, stručnu literaturu. Metodologija rada također nije bila razvijena na način koji bi nam pomogao da riješimo predmete, ni brojem niti kvalitetom. Povjerenstvo prije ovoga saziva nije bilo sastavljeno od profesionalaca, pa u tome vidim ključan uzrok tim nedostacima.

Znači da ste trebali graditi instituciju otpočetka. Kakav ste pomak napravili u ovih 8-9 mjeseci?

Preko knjižnice Pravnog fakulteta u Zagrebu nabavili smo nešto literature, ali ni približno dovoljno. Insistiramo da u uredu Povjerenstva rade ljudi koji su spremni trajno ulagati u sebe. Naša želja je da se proširi broj savjetnika. Nadalje, naše prostorije, koliko god lijepe, nisu praktične. Kao što vidite, moja soba je prevelika, a prostorije u kojima bi trebali biti smješteni savjetnici relativno su male, pa im ne možemo osigurati dobre uvjete za rad. Razmišljamo o tome da pronađemo neki drugi, odgovarajući prostor, u kojem bismo mogli smjestiti odgovarjuću stručnu službu, kao logističku pomoć našem radu. U međuvremenu, razvili smo sustav obrade predmeta. Imamo razrađene obrasce koji mogu poslužiti kao podloga za rješavanje budućih sličnih predmeta, tako da ćemo na njih trošiti znatno manje vremena.Na početku mandata rekli ste da očekujete podršku od onih koji su vas imenovali . Jeste li je dobili?

Ne mogu reći da nisam. Teško bi mi bilo zamisliti bilo kojega političara ili drugu osobu koja bi javno rekla da ne podržava borbu protiv korupcije, pa time i eliminiranje sukoba interesa kao predvorja te borbe. Dosad nije bilo nekih većih javnih kritika na rad Povjerenstva, i to je dobro.

Međutim, tijela koja su s raznih aspekata uključena u suzbijanje korupcije često muku muče s potkapacitiranošću, a to je očito i vaš problem. Opravdanje je uvijek manjak budžetskih sredstava, ali novca za stvari koje su daleko manje relevantne i dalje ima na pretek.

Kroz budžetska sredstva koja će nam biti odobrena sa slijedeće razdoblje bit će poslana poruka o tome što politika od Povjerenstva doista očekuje. Potkapacitiranost dosad nismo željeli isticati u prvi plan, jer smo vodili računa o percepciji građana: u trenutku našeg imenovanja vodila se medijska kampanja koja je bila usmjerena isključivo na pitanje kolike će plaće imati budući članovi Povjerenstva. Čini mi se da građani, zbog ranijeg ne-profesionalnog načina rada Povjerenstva, nisu stekli percepciju o njemu kao o tijelu koje doista radi svoj posao i od kojega društvo ima korist. Naša prva obveza bila je - dati sve od sebe i promijeniti takvu percepciju, pa tek potom postaviti pitanje naših administrativnih kapaciteta.

Zašto vaši registri još nisu na službenoj internetskoj stranici Povjerenstva?

Zato što nisu izrađeni. Pravilnik o radu i odlučivanju Povjerenstva još nismo donijeli, jer o njemu dosad nismo dobili pozitivno mišljenje Vlade i Sabora. U tom propisu trebalo bi biti pobrojano koje registre moramo imati: među njima bi trebao biti registar svih dužnosnika koji podliježu različitim dijelovima Zakona o sprečavanju sukoba interesa. Recimo, Zakon o sprečavanju sukoba interesa odnosi se i na dužnosnike koje imenuju ili potvrđuju Vlada, Sabor i predsjednik Republike. Također, postoji i kategorija rukovodećih državnih službenika, na koje se ne primjenjuje cijeli Zakon, već njegove odredbe koje se uglavnom odnose na podnošenje izvješća o imovinskom stanju. Potrebno je, dakle, precizno utvrditi popis različitih tijela javne vlasti na čije se čelnike odnosi Zakon, odnosno njegovi dijelovi. Zakonom je propisano da državna tijela koja obavljaju imenovanja u roku od šest mjeseci od stupanja toga dostave Povjerenstvu popis navedenih institucija. Rok je istekao 11. rujna 2011. godine - ali kada smo stupili na dužnost, popis još uvijek nismo imali.I što ste napravili?

Obratili smo se predsjedniku Republike, Vladi i Saboru. Predsjednik i Vlada dostavili su nam svoje popise, a Sabor nam ga nije dostavio do dana današnjeg. To znači da imamo problem u rješavanju predmeta poput Duška Zimonje ili Gorana Radmana, ili donošenja mišljenja u slučajevima poput Olgice Spevec. Povjerenstvo je moglo ići linijom manjeg otpora i držati predmete u ladici na neodređeno vrijeme, dok nam Sabor ne dostavi popis. Uzeli smo ih ipak u rad. Bez obzira hoće li na kraju Upravni sud ocijeniti da je Povjerenstvo trčalo pred rudo zbog nepostojanja procesnih uvjeta za odlučivanje, kao što je ocijenio u slučaju "Radman", smatrali smo da je ipak važno pokrenuti javnu raspravu.

Namjeravate li objaviti i registar tvrtki u čijem vlasništvu dužnosnici imaju više od 0,5 posto udjela?

Zatekli smo jedan popis koji nije ni izdaleka ažuran, pogotovo s obzirom na izmjene koje su uslijedile nakon lokalnih izbora. Popunjavamo ga, isto kao i druge registre koji bi građanima trebali pomoći da imaju bolji pregled važnih društvenih činjenica. Zakon, recimo, dopušta dužnosnicima da sudjeluju u radu upravnih vijeća maksimalno dviju ustanova ili izvanproračunskih fondova koji imaju status od posebnog interesa za Republiku ili za jedinicu lokalne samouprave; željeli smo sastaviti registar dužnosnika koji se nalaze u tim vijećima. Od svih jedinica lokalne i regionalne razine tražili smo da nam dostave odluke njihovih predstavničkih tijela o pravnim osobama koje su u statusu od posebnog interesa, kako bi se, nakon utvrđivanja popisa, moglo "jednim klikom" utvrditi sudjeluje li netko u radu više od dva upravna vijeća ovakvih ustanova. Izrada takvih registara je u tijeku, a naša je intencija da oni budu pretraživi po pojedinim podacima.

Možemo li kategorički tvrditi da dužnosnici u Hrvatskoj odgovorno pristupaju ispunjavanju imovinskih kartica?

Ne. Ilustrirat ću slučajem jednog dužnosnika koji je od Povjerenstva dobio poziv neka ispravi određene nedostatke u svojem izvješću o imovinskom stanju. Odgovorio je da ne razumije što je krivo ispunio i upitao zašto je uopće dobio takav poziv, premda je bio na istoj dužnosti u ranijim mandatima, i ispunjavao izvješće na identičan način. Rekli smo mu da se razlika sastoji u tome što sad postoji profesionalno tijelo za sprečavanje sukoba interesa, dok se ranije očito nisu provodile provjera takve vrste. Prihvatio je objašnjenje i postupio sukladno našem zaključku. Nije nam cilj da se "igramo strogoće", ali imovinska kartica doista jest važan dokument: ona svjedoči barem o namjeri dužnosnika da u svojem javnom djelovanju bude transparentan. Na pitanje kolika je dužnosnikova neto i bruto plaća na godišnjoj razini, više ne može proći odgovor tipa - "ne znam, to mi vodi računovodstvo..." Veliki broj dužnosnika ne navede tržišnu vrijednost svojih nekretnina, s obrazloženjem da ne namjeravaju njima trgovati i da ne znaju njihovu tržišnu vrijednost. Javnost, ipak, zanima okvirna vrijednost njihova vlasništva, da bi ga mogla usporediti u trenutku preuzimanja i okončanja njihove javne dužnosti, kao i s visinom legalnih prihoda. Moram istaknuti da dužnosnici u pravilu pozitivno reagiraju na naša insistiranja.Vaše nadležnosti zahvaćaju vrlo moćne političare na nacionalnoj ili lokalnim razinama. Je li bilo direktnih pritisaka?

Nije. Mislim da se nitko ne bi usudio napraviti nešto što bi se moglo protumačiti kao izravan pritisak. Uostalom, nisam detektirala niti neki neizravan pritisak, niti sam u ponašanju drugih članova Povjerenstva uočila da bi ih bilo. Ipak, to pitanje mi u javnosti vrlo često postavljaju.

Vjerojatno zato što smo poučeni ranijim iskustvima, kada su stranke doživljavale državu kao svoje leno, pri čemu su moćni pojedinci izvlačili golemu korist...

Bila bih vrlo nepoštena kada bih rekla da sam uočila pritiske. Hoće li se neke druge stvari, poput visine budućeg budžeta, protumačiti kao neizravan pritisak - o tom, potom. Na nedavnoj GONG-ovoj konferenciji "Povjerenik za informiranje ni na nebu ni na zemlji" dotaknut je bio i rad Povjerenstva: rečeno je da objektivno radimo svoj posao i da nismo sputani u smislu imena koja smijemo ili ne smijemo dotaknuti. Neki visokopozicionirani dužnosnici čijim smo se sukobom interesa bavili rekli su da su svjesni svojih pogrešaka i da će ih ispraviti. To je bila najpozitivnija poruka koju su mogli poslati.

Međutim, sam premijer sklon je "gledanju kroz prste" vlastitim ministrima koji su se našli u sukobu interesa.

Ne bi im nipošto trebalo "gledati kroz prste", a svijest se ipak polako mijenja. Ne treba zaboraviti da je u vremenu kada je članstvo Povjerenstva dolazilo iz redova saborskih zastupnika, odabir tema i predmeta njegova rada predstavljao zrcalnu sliku dnevnopolitičke borbe. Sada ipak više nije tako. Problemi su također danas nešto drugačiji; prekršaj dužnosnika koji je propustio prepisati trećoj osobi svoje udjele u nekoj tvrtki nije ekvivalentan prekršaju nekoga tko je počinio kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti ili primanja mita.

Poznati su nam primjeri iz tzv. razvijenih demokracija, poput skandinavskih zemalja, u kojima najviši dužnosnici kojima je ustanovljen sukob interesa bez odlaganja podnose ostavku. Kod nas, zloporaba položaja u najboljem slučaju služi kao "konačni udarac" da bi se s položaja eliminiralo nekog tko je, poput ministara Veljka Ostojića i Mirele Holy, zbog drugih stvari "izgorio".

Novinari nas vrlo često pitaju je li određena situacija, ili nešto što smo utvrdili, razlog za podnošenje ostavke. Dosad smo izbjegavali odgovore na ta pitanja, uvažavajući stav Ustavnog suda koji je ukinuo odredbe Zakona koje su se doticale mogućnosti pozivanja na ostavku. Vjerujem da će nakon nekoliko godina profesionalnog rada Povjerenstva i njegove odvojenosti od politike, opća svijest o važnosti onemogućavanja sukoba interesa ipak znatno porasti. Da bi sazrelo vrijeme u kojem bi prekršaj Zakona o sprečavanju sukoba interesa za posljedicu imao ostavku, potrebno je podignuti razinu svijesti o njegovu sadržaju i utjecaju na javni ugled. Kada izbjegavanje sukoba interesa postane dio naše javne kulture, kada prekršaji budu iznimke - tada će biti moguće očekivati i ostavke prekršitelja zakonskih odredbi. Po mojem uvjerenju, ostavka bi trebala biti očekivana reakcija.

U rujnu ste slučaj sukoba interesa ministrice Andree Zlatar Violić proslijedili Državnom odvjetništvu, koje bi trebalo utvrditi ništetnost ugovora kojima je tvrtka Druga strana, u kojoj je ministrica imala 6,67 posto udjela, u dvije godine od Ministarstva kulture ostvarila prihod od 1.2 milijuna kuna. To je ujedno jedini slučaj o kojem ste obavijestili DORH. Znači li to da tvrtka niti jednog drugog dužnosnika nije sklapala nedopuštene poslove s tijelom javne vlasti u kojem obavlja dužnost?

To je bio jedini ovakav slučaj o kojim je ove godine okončan postupak pred Povjerenstvom.

Što bi, po Zakonu, DORH trebao napraviti?

Na njegovu građansko-pravnom odjelu je da pokrene tužbu protiv trgovačkog društva u kojem je ministrica imala poslovne udjele radi utvrđenja ništetnosti tog pravnog akta. Nakon toga je, dakako, na odvjetnicima da iznose svoje argumente.

Što točno znači pojam "utvrđivanja ništetnosti"?

Posljedica utvrđivanja ništetnosti bila bi da trgovačko društvo vrati sredstva koja je dobila putem ugovora za koje je ona utvrđena.

Specifičnost ovoga slučaja sastoji se u tome što se radi o nakladniku časopisa koji je u petnaestak godina svojega postojanja redovito proglašavan za vrhunsku javnu potrebu u kulturi. Utvrđivanje ništetnosti moglo bi ugroziti njegovo dalje izlaženje.  Smatrate li važnijim opstanak časopisa ili pridržavanje zakona "kao pijan plota"?Sud je taj koji bi trebao odlučiti o tome treba li trgovačko društvo čija je suvlasnica bila gospođa Zlatar Violić vratiti sredstva na koja se odnosio ugovor. Situacija je doista specifična i nadam se da će sve strane u postupku protresti i preispitati pravo u punom smislu te riječi.

Što bi značilo to "protresanje i preispitivanje prava"?

Na DORH-u je da konstruira svoj tuženi zahtjev, a na sudu je da presudi bi li trgovačko društvo trebalo vratiti iznose, ili je važnije spašavati časopis. Dakako, na trgovačkom društvu je da se bori svim zakonom raspoloživim sredstvima i argumentima za koje može pronaći uporište u zakonu. Iz perspektive rada Povjerenstva, bitno je da smo zatekli neanonimnu prijavu koja nije bila usmjerena na kršenje odredbi Zakona koje smo mi utvrdili u postupku i u konačnoj odluci. Prijava se više-manje zasnivala na tvrdnji da je, imenovanjem članova u Kulturno vijeće, dužnosnica pogodovala trgovačkom društvu u kojem ima poslovne udjele, i to na način da je časopisu za koji se može smatrati da je usporediv smanjila iznos sredstava  iz državnog proračuna, a da iznos nije na isti način smanjila časopisu čiji je nakladnik trgovačko društvo u kojem ima poslovne udjele. Utvrdili smo da su unatrag nekoliko godina dodjeljivana identična sredstva i jednom i drugom trgovačkom društvu, dakle nije potvrđen navod iz prijave.

Zašto niste ulazili dublje u meritum provedbe natječaja za Javne potrebe u kulturi? Na primjer, njegove natječajne procedure su nedovoljno transparentne, ne postoje jasni i operabilni kriteriji kao niti javno dostupne evaluacije pojedinih časopisa, niti se omogućava uvid javnosti u rad kulturnih vijeća - što može otvarati prostor za različite sumnje. Tu je i činjenica da se posljednjih godina ukupni fond za časopise smanjio razmjerno znatno više nego što se smanjila donacija Zarezu. Zašto ste se zaustavili na analogiji Zareza i Vijenca?

Mogla bih dodati i niz drugih prigovora proceduri toga natječaja. Ipak, naša je zadaća da ulazimo u "čiste situacije", što znači da u našim odlukama tvrdimo samo ono za što se ne može osporiti da je suprotno odredbama Zakona o sprečavanju sukoba interesa. To je način da se maknemo od promatranja događaja u kontekstu politike koju provodi neki dužnosnik. Mi nismo kvalificirani za ocjenjivanje koliku potporu zaslužuje neki časopis u kulturi. Na koji način će se rad kulturnih vijeća učiniti transparentnim, koji će se kriteriji poštivati prilikom imenovanja njihovih članova - o tome neka vode brigu Ministarstvo kulture i zainteresirana javnost. Nas zanima ono što je sa stanovišta naše ingerencije čisto kao suza i nedvojbeno.

Jedno pitanje tu ipak dodiruje vaše ovlasti: Zakon o kulturnim vijećima donedavno je zabranjivao da član Vijeća bude osoba koja ima udio u vlasništvu ili sudjeluje u upravljanju pravne osobe koja obavlja djelatnosti u kulturi iz područja dotičnog kulturnog vijeća - mada se i ta zakonska odredba u velikom broju slučajeva kršila. Smatrate li, sa stanovišta sukoba interesa, opravdanim ukidanje takvog ograničenja koje je uvedeno izmjenama Zakona u svibnju ove godine?

Sukob interesa se očekivano može pojaviti u obnašanju neke funkcije, ali pitanje je kako se s njim upravlja nakon što se pojavi. Sugeriramo primjenu načela da nitko ne može biti sudac u svojoj vlastitoj stvari, što znači da se osoba, kada se nađe u takvoj situaciji, isključi iz odlučivanja. To ponekad i nije dovoljno, već je potrebno pristupiti i drugačijim mehanizmima. Vrlo lako se može dogoditi da dužnosnik osobno poznaje osobe čiji se predmet nađe na dnevnom redu, ili je na neki način povezan s njima. Otklon od svakog djelovanja, bilo da se radi o ulasku u raspravu ili pukom komentaru, minimum je koji se mora poštovati. Sugeriramo, nadalje, da se takva situacija i javno deklarira, na način da podatak o njoj bude dostupan širokoj javnosti, u ovom slučaju i drugim kandidatima koji apliciraju za ista sredstva. Da sam vlasnica kulturnog časopisa i da podnosim zahtjev za sufinanciranje iz državnog proračuna o čijoj dodjeli odlučuje određeno vijeće, te da znam da je član toga vijeća osoba koja je također vlasnik časopisa - pitanje je daje li mi činjenica da se ta osoba izuzela iz svojega slučaja dovoljnu garanciju.

Dalija Orešković: "Ono što nam je izazvalo šok kad smo preuzeli dužnost, jest da je ured Povjerenstva nalikovao na Potemkinovo selo."

Ako mene pitate, odgovor je - ne.

Zasigurno, ne uvijek. Ponekad je potrebno pronaći i neko drugo rješenje. Na primjer, prilikom zahtjeva za davanje mišljenja o mogućem sukobu interesa koji je bio podnesen od strane Olgice Spevec, ocijenili smo da je dobro što se ona izuzimala u predmetima koji se odnose na Agrokor ili dijelove toga koncerna. S druge strane, prečesto izuzimanje može dovesti do blokade ili nelegitimnosti rada nekog tijela, a iz perspektive javnosti neće se sve činiti transparentno, objektivno i nepristrano. Slikovito rečeno, ako općina raspisuje natječaj za dodjelu sredstava, a građanin koji je načelnik općine ujedno je prijavljeni kandidat, naša sugestija jest - ako sredstava ima dovoljno, to je dopustivo; ali ako svi udovoljavaju uvjetima na isti način, ali sredstava nema dovoljno za sve, općinski načelnik mora biti među onima kojima ona neće biti odobrena. Ako je privatno u koliziji s javnim - ukoliko želiš biti vjerodostojan, dat ćeš prednost javnom.

---

^{Članak je objavljen u okviru projekta Udruge za nezavisnu medijsku kulturu Pravo novinara na pristup informacijama, koji financira Balkan Trust for Democracy.}

Izvor: H-alter